Informe de la Comisión de Expertos para la revisión del Modelo de Financiación Autonómica

El informe se estructura en cinco capítulos: 1. Diagnóstico del vigente sistema de financiación, 2. Financiación autonómica, Estado de Bienestar y nivelación vertical, 3. Tributos cedidos y propios de las Comunidades Autónomas, 4. Necesidades relativas de gasto, nivelación y estructura del sistema de financiación autonómica, y 5. Especialidades territoriales, aspectos institucionales y recursos fuera del sistema.

En relación con los tributos cedidos a las Comunidades Autónomas (CCAA), La Comisión propone una batería de propuestas sobre el reparto de competencias normativas,  entre las que destacan las siguientes recomendaciones:

• Armonizar las bases imponibles y liquidables de los tributos cedidos total o parcialmente, restringiendo la capacidad normativa autonómica a las escalas o tipos de gravamen, y a las deducciones o bonificaciones de la cuota.

• Actualización de la normativa de los impuestos patrimoniales, estableciendo, entre otras medidas, tipos máximos y mínimos en el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.

• Homogeneizar las reglas de valoración de activos de manera que los criterios fijados, en particular de los bienes inmuebles, sean los mismos en cada uno de los diferentes tributos.

• Otorgar a las CCAA, actuando de forma colegiada, la capacidad de fijar los tipos de un tramo autonómico del IVA, y en su caso de los Impuestos Especiales, que se regularía de forma separada del tramo estatal.

• Con el fin de aumentar la visibilidad de la tributación autonómica ante los ciudadanos, propone que los tramos estatal y autonómico de los impuestos compartidos, aparezcan nítidamente separados en impresos tributarios y facturas.

En cuanto a las medidas propuestas para cada uno de los impuestos, destacan las siguientes:

Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF).

• Se mantendría el sistema de desdoblamiento de la tarifa del IRPF en tramo estatal y tramo autonómico, por lo que en función del desarrollo normativo que realicen las distintas CCAA,  se seguirían produciendo diferencias en los tipos marginales del Impuesto. Así, en 2017 los tipos marginales máximos (suma de tramo estatal y autonómico) oscilan entre el 43,5% y el 48%.

• En consonancia con el principio general de mantener una base homogénea en los tributos cedidos, recomienda eliminar la capacidad normativa autonómica para fijar los mínimos personales y familiares. Adicionalmente, considera conveniente racionalizar la multiplicidad de deducciones sobre la cuota reguladas por las distintas CCAA, en muchos casos, de limitada aplicación práctica.

IVA e Impuestos Especiales.

• La Comisión recomienda atribuir, de forma colegiada, a las CCAA, capacidad normativa sobre un tramo del IVA, y de los Impuestos Especiales. La medida propuesta pretende,  por un lado dotar de recursos adicionales a las CCAA, y por otro lado, al atribuir la capacidad normativa de forma colegiada, mantener los tipos impositivos armonizados. 

• En relación con la fiscalidad del automóvil, y en línea con el Informe de la Comisión de Expertos para la Reforma del Sistema Tributario Español de 2014, se propone la integración del Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte con el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (de ámbito municipal), dejando la gestión del nuevo impuesto en manos de los Ayuntamientos, y fijando un tipo impositivo autonómico y otro municipal, para permitir compartir la recaudación entre ambas administraciones (local y autonómica).

Impuesto sobre el Patrimonio (IP).

• A diferencia con el Informe de la Comisión de Expertos para la Reforma del Sistema Tributario Español de 2014, no propone la supresión del IP.

• Se propone la regulación por el Estado de una base imponible homogénea, y de un mínimo exento “amplio” igual en todo el territorio nacional. No especifica el importe del mínimo exento.

• La capacidad normativa de las CCAA afectaría, exclusivamente, al establecimiento de la tarifa del impuesto, así como a la aprobación de posibles deducciones o bonificaciones de la cuota vinculadas a circunstancias personales y familiares del sujeto pasivo.

• Considera que se debería actualizar y clarificar la regulación existente sobre el límite máximo de tributación efectiva referido a la cuota conjunta por IRPF y por IP.

• En el Informe se indica expresamente que no existe acuerdo en el seno de la Comisión sobre la conveniencia de establecer o no un nivel mínimo de tributación común para todas las CCAA. En consecuencia, de mantenerse la situación actual, el IP mantendría su titularidad estatal, y las CCAA tendrían capacidad normativa (y, en consecuencia, la opción) de anular el coste fiscal del Impuesto vía bonificaciones.

Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (ISD).

• Aboga por seguir el modelo propuesto en el Informe de la Comisión de Expertos para la Reforma del Sistema Tributario Español de 2014. En el citado informe, básicamente, se proponía un mínimo exento, y unos tipos impositivos que podrían variar entre el 4-5% y el 10-11% según el grado de parentesco. Asimismo, se proponía la supresión del actual sistema de coeficientes multiplicadores en función del grado de parentesco y del patrimonio preexistente del heredero.

• Propone “revisar o clarificar” algunas reducciones, incluyendo las relacionadas con los seguros de vida y con la transmisión de empresas familiares. En relación con esta última, y en aras de mejorar la seguridad jurídica, considera importante clarificar los requisitos exigidos para su aplicación.

• Considera conveniente mejorar el régimen de aplazamientos del ISD para situaciones de “iliquidez” de los activos recibidos, introduciendo en la norma un mayor automatismo que reduzca la incertidumbre y ayude a evitar situaciones “confiscatorias” derivadas de la necesidad inmediata de obtener liquidez para hacer frente al pago del Impuesto.

• Finalmente, considera que la nueva regulación del ISD, tiene que introducir mejoras técnicas relacionadas con los puntos de conexión o las cláusulas antielusión (para evitar transmisiones patrimoniales, previas a los hechos imponibles del ISD, con menor o nula tributación).

Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (ITPAJD).

• Considera que la actualización de la normativa del ITPAJD, debería centrarse en incorporar valoraciones más objetivas en las transmisiones de inmuebles, substituyendo o modificando el criterio del “valor real” que se utiliza en la normativa actual, para acercarlo al concepto de valor de mercado. Propone como posible alternativa, establecer un criterio explícito de fijación de la base imponible a partir del valor catastral, admitiendo la posibilidad de impugnación motivada del valor resultante.

Tributos propios y fiscalidad ambiental.

• Para evitar o reducir la elevada litigiosidad (con frecuentes recursos ante el Tribunal Constitucional) en materia de regulación de tributos propios por las CCAA, propone establecer un mecanismo de comunicación previa entre la administración central y autonómica, en relación con posibles proyectos de creación de impuestos autonómicos.

• En materia de fiscalidad ambiental, para evitar el previsible conflicto entre tributos propios autonómicos y nuevos tributos estatales, propone una ley marco en la que se regule las figuras impositivas o los hechos imponibles relevantes, y el marco de competencia de las distintas administraciones en función de los hechos gravables. En el caso de las figuras que se atribuyeran a las CCAA, la ley marco fijaría los elementos de cada impuesto hasta la determinación de la base liquidable, su carácter potestativo u obligatorio, y un rango para el establecimiento autónomo de las tarifas y, en su caso, deducciones.

En el siguiente enlace se puede acceder al texto íntegro del Informe: Reforma del sistema de financiación autonómica (Julio 2017)