Actos negativos y concesiones en el Tribunal Supremo

Recientemente, el Tribunal Supremo ha dictado varias sentencias de interés en dos viejos temas: el tratamiento de las concesiones administrativas en el ITP-AJD y la posibilidad de suspensión de los llamados actos de contenido negativo.

En una sentencia de 17 de febrero de 2016 (recurso de casación 1170/2014), el Alto Tribunal ha entendido que una autorización administrativa concedida para una instalación de generación de energía eólica no puede equipararse a una concesión administrativa y ser objeto de gravamen en consecuencia por el ITP-AJD. Recordemos que en este impuesto, se considera una transmisión patrimonial la constitución de concesiones administrativas, salvo cuando estas tengan por objeto la cesión del derecho a utilizar infraestructuras ferroviarias o inmuebles o instalaciones en puertos y en aeropuertos. Y desde siempre ha resultado conflictiva la determinación de la base imponible del tributo en estos casos de acuerdo con las reglas especiales contenidas en el artículo 13 del texto refundido de la ley del impuesto. Sin embargo, esta sentencia se sitúa en el momento conceptualmente anterior de saber cuándo nos hallamos ante una concesión sujeta al impuesto y cuándo ante una autorización o acto administrativo no sujeto por tener una naturaleza diferente.

Más allá, pues, del interés que la sentencia del Tribunal Supremo tiene al decidir el caso concreto de los parques eólicos, en favor de su no sujeción al impuesto, aquella reviste importancia por el razonamiento del Alto Tribunal para alcanzar esta conclusión. El Tribunal Supremo conecta la noción actual de concesión con las definiciones contenidas en la legislación de contratos del sector público (actualmente el Texto Refundido aprobado por RDL 3/2011, de 14 de noviembre). Con arreglo a esta normativa, la figura de la concesión se relaciona estrictamente con la gestión de servicios públicos y sólo surge cuando la Administración opta por gestionar un servicio público mediante alguna de las modalidades de contratación previstas en dicha norma. Solo pues en tal caso estaremos ante una concesión y no cuando nos hallemos ante autorizaciones o actos de control administrativo que se proyectan sobre actividades o sectores donde la Administración carece de facultades de gestión de servicio público.

Por otra parte, en dos sentencias de 26 de enero y 19 de febrero de 2016 (recursos de casación nº 582/2015 y nº 1852/2014), el Tribunal Supremo vuelve a analizar la vieja cuestión de la posible suspensión de actos de contenido negativo. En la primera de estas sentencias, la cuestión planteada se refiere a la solicitud de suspensión de una resolución del TEAC que inadmitió a trámite una solicitud de suspensión con dispensa parcial de garantías. La Audiencia Nacional denegó en la correspondiente pieza de medidas cautelares esa suspensión entendiendo inviable acceder a la suspensión de un acto de contenido negativo en cuanto ello además suponía anticipar el resultado del proceso principal en el que se impugnaba la validez de esa misma resolución del TEAC. En la segunda de las citadas sentencias, el recurso de casación se dirige contra una sentencia del TSJ de Andalucía que confirmó la resolución del TEAR inadmitiendo a trámite la solicitud de suspensión de la denegación de un aplazamiento con dispensa de garantías, por entender de nuevo que esa denegación era un acto de contenido negativo no susceptible de suspensión.

Más allá de la discusión planteada en estos casos sobre la existencia en realidad de un acto negativo, por la obligación de pago que la ausencia de suspensión suponía, y sobre la diferencia entre denegación e inadmisión a trámite de la solicitud de suspensión, destaca en las sentencias comentadas la consolidación de la jurisprudencia más reciente del Tribunal Supremo sobre la viabilidad de la suspensión en estos casos. El Alto Tribunal se remite a sus sentencias de 27 de junio y 18 de diciembre de 2012, para afirmar que esa jurisprudencia actualmente admite la posibilidad general de suspender un acto administrativo de contenido negativo, exigiendo un examen individualizado de cada caso para justificar la procedencia o no de la suspensión. Así, cuando la ejecución inmediata puede causar perjuicios graves de imposible o difícil reparación, por poder conducir a una situación concursal con riesgo de desaparición de la empresa, atendiendo al importe de la deuda y la situación patrimonial de aquella, la Sala debe ponderar los intereses en juego y decidir sobre la suspensión de una inadmisión a trámite de esa solicitud de suspensión sin que pueda escudarse para no hacerlo en el carácter negativo de tal resolución del TEAC. Del mismo modo deberá procederse ante una denegación de la solicitud de un aplazamiento. Además, en la Sentencia de 19 de febrero de 2016, el Tribunal Supremo resalta la diferencia entre la inadmisión a trámite y la denegación de una solicitud de suspensión, pues la primera priva de efectos a la solicitud de suspensión haciendo que la deuda se halle en periodo ejecutivo. Una razón más a juicio del Tribunal Supremo para anular la resolución del TEAR inadmitiendo a trámite cuando ello permitió que se dictase una providencia de apremio sobre esa deuda, otorgando a la denegación del aplazamiento un efecto positivo.

Esta jurisprudencia del Tribunal Supremo sirve por otra parte de respaldo al TEAC, que ya había asumido la misma en su Resolución de 27 de febrero de 2014 (05501/2012/00/00). Como decía el TEAC, si bien en materia tributaria no procede en general la suspensión de los actos de contenido negativo, las solicitudes de suspensión presentadas con ocasión de los recursos y reclamaciones interpuestos contra estos actos denegatorios deben ser objeto de análisis para determinar si concurren los requisitos y causas para acceder a la suspensión debido a la vertiente positiva (el ingreso) que deriva del acto de contenido negativo. Es verdad, no obstante, que habría que precisar esta doctrina en casos de solicitud de suspensión automática de actos de contenido negativo, cuando la presencia de garantías suficientes parecería restringir esas posibilidades de examen individualizado en el procedimiento económico-administrativo.