Andalucía estrena un nuevo modelo urbanístico más flexible

El año 2022 comienza con un nuevo panorama normativo en materia urbanística en Andalucía. A finales de diciembre del año pasado, y tras una tramitación ciertamente dilatada, entró en vigor la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (la denominada LISTA).

Esta norma sustituye a la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía y a la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, aunando en un único texto legal la regulación urbanística y la de ordenación del territorio de Andalucía. Se persigue con ello sortear las dificultades interpretativas y los desequilibrios territoriales que se han puesto de manifiesto en el pasado, derivados de la falta de conexión entre los instrumentos de ordenación territorial y de planificación urbanística.

La comunidad andaluza ha decidido abandonar el modelo urbanístico que ha estado vigente los últimos 19 años, al entender que dicho modelo establecía un régimen excesivamente rígido, que no permitía dar respuesta a los cambios sociales y económicos que se producen en las ciudades del siglo XXI. En su lugar, se ha apostado por un nuevo modelo urbanístico más flexible y que facilite la implantación de proyectos que sean viables desde las perspectivas social, ambiental y económica.

Uno de los principios fundamentales de la LISTA es lograr la sostenibilidad como modelo territorial y urbanístico e incorporar en su regulación las orientaciones del Convenio Europeo del Paisaje. De este modo, la ley asume los objetivos del Acuerdo de París de 2015 sobre el Cambio Climático, incorporando la transición energética y la economía circular en el ejercicio de las competencias de ordenación del territorio y urbanismo, tanto en la fase de ordenación como en la de ejecución, y estableciendo criterios que fomenten la creación de ciudades inteligentes y sostenibles, mejorando la calidad de vida y el bienestar de los ciudadanos.

Regulación del régimen del suelo

Entre las novedades introducidas por la LISTA cabe destacar la nueva regulación del régimen del suelo: se establecen únicamente dos clases de suelo, el rústico y el urbano, eliminando la clasificación del suelo urbanizable, que quedará integrado en el rústico; se han eliminado también las distintas categorías del suelo urbano, desapareciendo la distinción entre el urbano consolidado y el urbano no consolidado.

El régimen jurídico del suelo rústico se ha visto notablemente modificado, diferenciándose ahora entre el suelo rústico sometido a actuación de transformación urbanística y el suelo rústico no sometido a dicha transformación. Para este segundo supuesto de suelo rústico, equiparable al antiguo no urbanizable, la LISTA diferencia entre usos ordinarios y usos extraordinarios.

Entre los usos ordinarios en suelo rústico cabrán actuaciones que antes se consideraban extraordinarias y para cuya implantación se precisaba una compleja tramitación. Así, ahora la ejecución de proyectos vinculados a actividades mineras o los vinculados a instalaciones de generación de energía eléctrica mediante fuentes renovables, entre otros, resultará más ágil, exigiéndose sólo la obtención de licencia urbanística municipal, sin necesidad de obtener la autorización excepcional de uso del suelo no urbanizable que se preveía anteriormente.

En suelo urbano se simplifica también el procedimiento para llevar a cabo transformaciones menores, como los cambios de uso o tipología o el incremento de edificabilidad, creándose la figura de las "actuaciones de mejora urbana".

Instrumentos de planeamiento urbanístico

La LISTA también introduce una importante revisión de la configuración de los instrumentos de planeamiento urbanístico y abandona el modelo jerárquico anterior que distinguía entre el planeamiento general y su planeamiento de desarrollo. En su lugar, se establece un modelo de planes urbanísticos independientes, caracterizados por sus distintos niveles de ordenación, distinguiéndose entre planes generales y planes de detalle. Con este modelo se trata de evitar el efecto cascada que conlleva la anulación de un plan urbanístico sobre los planes de rango inferior a él subordinados.

Se establecen dos planes principales: (i) el plan general de ordenación municipal, instrumento que configura y define el modelo de ciudad y establece la clasificación del suelo urbano y del rústico; y (ii) el plan de ordenación urbana, instrumento que contiene la ordenación detallada de la ciudad, incluyendo las medidas de mejora, regeneración y rehabilitación.

Además, para aquellos municipios con población menor a 10.000 habitantes, se prevé la posibilidad de sustituir el plan general de ordenación municipal y el plan de ordenación urbana por un plan básico de ordenación municipal, que contendrá tanto determinaciones de ordenación urbanística general como de ordenación detallada, salvo para determinadas excepciones.

Por lo que se refiere al planeamiento de detalle, se mantiene la figura del plan parcial para las actuaciones de nueva urbanización en suelo rústico, el plan especial de reforma interior para para las actuaciones de reforma interior en suelo urbano, los planes especiales y los estudios de detalle, con una nueva configuración de estos últimos. Como novedad, se crea la figura de los estudios de ordenación, como instrumentos de ordenación urbanística específicos con los que dar respuesta, principalmente, a las actuaciones en suelo urbano.

Gestión urbanística

En materia de gestión urbanística, la LISTA apuesta por recuperar el modelo de actuaciones sistemáticas y asistemáticas y por fomentar la colaboración público-privada, superando el papel concedido a la iniciativa privada en nuestro modelo tradicional. De este modo, la LISTA concibe que la responsabilidad de las Administraciones Públicas en el control de la ordenación urbanística no debe estar reñida con el importante papel que debe desempeñar la iniciativa privada, especialmente la de carácter empresarial, en la gestión y ejecución de los planes.

Se incluye, en fin, en la nueva norma alguna novedad en cuanto al régimen de intervención administrativa sobre la actividad de edificación, aumentando los supuestos de actuaciones sometidas a declaración responsable en detrimento de la licencia urbanística y regulando la eficacia temporal de estos instrumentos de intervención.

En cuanto al régimen transitorio, la LISTA no impone la obligación de adaptar los planes vigentes, que mantienen su vigencia y ejecutividad, ni tampoco afecta a los planes en tramitación, que podrán continuar tramitándose conforme a la normativa anterior.

Por último, la LISTA deroga, entre otras normas de cierta relevancia, el Decreto Ley 5/2012, de 27 de diciembre, de medidas urgentes en materia urbanística y para la protección de litoral y la norma 45 del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, que establecían ciertos límites para las previsiones de los planes generales sobre el crecimiento de las ciudades.

En definitiva, esta es una ley novedosa y ambiciosa, que pretende adecuar el modelo urbanístico y de ordenación del territorio andaluz al actual contexto social. Por ello, deberemos estar especialmente atentos a su desarrollo reglamentario, a su aplicación práctica y a los resultados derivados del nuevo modelo propuesto.