Anteproyecto de Ley de Residuos y Suelos Contaminados: economía circular, reducción de plástico y nuevos impuestos

España - 09 / 06 / 2020

Comentario Medio Ambiente España

El Gobierno ha dado luz verde a la tramitación del Anteproyecto de Ley de Residuos y Suelos Contaminados bajo la filosofía de la economía circular y la prevención de la generación de residuos. Repasamos los aspectos más relevantes del texto, que se encuentra en trámite de información pública.

El Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, aprobó, el pasado 2 de junio de 2020, el texto borrador del Anteproyecto de Ley de Residuos y Suelos Contaminados, que pasa ahora, de conformidad con el artículo 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, a someterse a trámite de información pública, cuyo plazo para presentar alegaciones finaliza el próximo 3 de julio de 2020, inclusive (disponible aquí).

Se trata de una propuesta normativa que aborda, en un mismo texto, un amplio abanico de materias, algunas de ellas nunca antes reguladas en el ordenamiento jurídico estatal. Junto al anteproyecto, el Gobierno ha aprobado en el mismo Consejo de Ministros la Estrategia Española de Economía Circular (EEEC), ‘España Circular 2030’ (disponible aquí), así como un real decreto para mejorar la trazabilidad y el control de los traslados de residuos, configurándolos como elementos clave del Marco de Economía Circular (ver más aquí).

Rumbo a la economía circular y a la reducción de determinados productos plásticos

El referido anteproyecto tiene por objeto impulsar una economía circular y baja en carbono en España con el objetivo de transponer y dar cumplimiento a los nuevos objetivos establecidos en las directivas comunitarias del Paquete de Economía Circular, así como a los derivados de la directiva de plásticos de un solo uso.

De este modo, entre las principales finalidades del texto cabe destacar (i) que se establecen medidas destinadas a proteger el medio ambiente y la salud humana, mediante la prevención y reducción de la generación de residuos y de sus impactos adversos en el medio ambiente, así como mediante la reducción del impacto global del uso de los recursos y la mejora de su eficiencia; y (ii) que se busca reducir determinados productos de plástico para prevenir y reducir su impacto en el medio ambiente, en particular el medio acuático, y en la salud humana.
La economía circular como eje conductor en materia de prevención de generación de residuos

El anteproyecto descansa sobre los principios de la economía circular, alineándose y buscando transponer la Directiva (UE) 2018/851, de 30 de mayo, del Parlamento Europeo y del Consejo, por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE, de 19 de noviembre, del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre los residuos, y respondiendo a determinados objetivos de desarrollo sostenible contenidos en la Agenda 2030, en particular, el objetivo 12 relativo a la producción y consumo sostenibles.

En consonancia con lo anterior, se promueven modelos de producción y de consumo sostenibles, el diseño de productos eficientes y duraderos en términos de vida útil, el fomento de fuentes de agua potable en envases reutilizables y la reducción de la generación de residuos en el sector industrial, extractivo y constructivo, así como la reducción de residuos alimentarios.
Restricciones y limitaciones a determinados productos de plástico

Una de las finalidades perseguida por la propuesta normativa en tramitación, como se ha anticipado, es la prevención y reducción del impacto de determinados productos de plástico en la salud humana y en el medio ambiente, con especial atención al medio acuático, buscando con ello transponer a nuestro ordenamiento jurídico la Directiva (UE) 2019/904, de 5 de junio, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a la reducción del impacto de determinados productos de plástico en el medio ambiente. A este respecto, cabe destacar el establecimiento de:

Un objetivo de reducción de la comercialización de determinados productos de plástico de un solo uso (i.e. vasos para bebidas, sus tapas o tapones o los recipientes para alimentos) del 50% para el año 2026 y del 70% para el año 2030, con respecto al año 2022. Para alcanzar esos objetivos, se dispone, correlativamente, que todos los agentes implicados en la comercialización fomenten el uso de alternativas reutilizables o de otro material, prohibiendo, en cualquier caso, a partir del 1 de enero de 2023, su distribución gratuita.
Una prohibición, a partir del 3 de julio de 2021, de la introducción en el mercado de determinados productos de plástico de un solo uso (i.e. determinados bastoncillos de algodón, cubiertos, platos, pajitas, agitadores de bebidas, determinados recipientes de alimentos y bebidas, etc.), de cualquier producto de plástico fabricado con plástico oxodegradable y de productos cosméticos, detergentes y limpiadores que contengan microesferas de plástico añadidas intencionadamente.
Una limitación a la introducción en el mercado de determinados productos de plástico de un solo uso (i.e. recipientes para bebidas de hasta tres litros de capacidad), que solamente podrán ser introducidos, a partir del 3 de julio de 2024, cuando sus tapas y tapones permanezcan unidos al recipiente durante la fase de utilización prevista de dicho producto. Asimismo, a partir del año 2030, solo podrán introducirse aquellas botellas de plástico de un solo uso sujetas a recogida separada y a requisitos del ecodiseño que contengan al menos un 30 % de plástico reciclado.

Impuesto especial sobre los envases de plástico no reutilizables

En el título VIII del anteproyecto se propone un nuevo Impuesto especial sobre los envases de plástico no reutilizables, cuya entrada en vigor está prevista para el 1 de julio de 2021.

Se define como un tributo de naturaleza indirecta que recae sobre la fabricación, importación o adquisición intracomunitaria de los envases de plástico no reutilizable que vayan a ser objeto de introducción en el mercado español. También está sujeta al impuesto la introducción irregular en territorio español de estos productos. El sujeto pasivo será quien realice las referidas operaciones de fabricación, importación, adquisición intracomunitaria o introducción irregular de los envases.

No estarán sujetas al impuesto las adquisiciones intracomunitarias ni las importaciones de envases de plástico no reutilizables realizadas con fines particulares, cuando el peso de los envases objeto de dichas operaciones no exceda de 5 kilogramos.

A efectos de este impuesto:

Tendrán la consideración de envases (i) los definidos como tales en la Ley 11/1997, del 24 de abril, de envases y residuos de envases, (ii) todos los productos de plástico no reutilizables que sirvan para contener productos líquidos o sólidos, o para envolver bienes o productos alimenticios (como sería el caso del plástico film para uso en el hogar, vasos de plástico o el plástico para embalar y evitar roturas, entre otros), y (iii) aquellos envases que, estando compuestos de más de un material, contengan plástico.
Dichos envases tendrán la consideración de no reutilizables cuando no hayan sido concebidos, diseñados y comercializados para realizar múltiples circuitos o rotaciones durante su ciclo de vida (es decir, para ser rellenados o reutilizados con el mismo fin para el que fueron concebidos).

En línea con el objeto del impuesto de reducir la utilización de estos productos en el territorio español, se establecen exenciones para la fabricación, importación o adquisición intracomunitaria de envases que se encuentren en alguna de las siguientes situaciones:

Envases que se destinen a ser enviados directamente a un territorio distinto al de aplicación del impuesto, quedando condicionada la exención a la justificación de la realidad de dicho envío.
Envases que hayan sido destruidos antes de la finalización del plazo previsto para presentar la autoliquidación del impuesto, para lo que será necesario probar su destrucción por cualquiera de los medios de prueba admisibles en derecho.
Envases que se destinen al acondicionamiento primario de medicamentos, siempre que dichas circunstancias queden acreditadas previo requerimiento de la Administración tributaria.

La cuota del impuesto se calcula aplicando un tipo de 0,45 euros por kilogramo de plástico contenido en los envases sometidos a tributación.

Con la finalidad de fomentar el reciclaje de estos productos, se establece que los fabricantes podrán reducir la base imponible en la cantidad de plástico incorporado al proceso de fabricación que provenga de plástico reciclado de productos utilizados en el territorio de aplicación del impuesto. Para ello será necesaria la correspondiente certificación del gestor de residuos proveedor del plástico incorporado al proceso de fabricación.

Por otra parte, los contribuyentes podrán deducir de sus autoliquidaciones el importe del impuesto pagado respecto de:

Los envases que hayan sido enviados fuera del territorio de aplicación del impuesto.
Los envases que, con anterioridad a su venta o entrega, hayan dejado de ser adecuados para su utilización o hayan sido destruidos, siempre que la existencia de dichos hechos haya sido probada ante la Administración, por cualquiera de los medios de prueba admisibles en derecho.
Los envases por los que, una vez satisfecho el impuesto correspondiente, se destinen al acondicionamiento primario de medicamentos, siempre que dichas circunstancias queden acreditadas previo requerimiento de la Administración tributaria.

Los contribuyentes tendrán las siguientes obligaciones materiales y formales:

Autoliquidar e ingresar trimestralmente la deuda tributaria durante los veinte primeros días naturales del segundo mes posterior a cada trimestre natural. En las importaciones, el impuesto se liquidará en la forma prevista para la deuda aduanera, según lo dispuesto en la normativa aduanera.
Cursar su inscripción en el Registro territorial del Impuesto sobre los envases de plástico no reutilizables, antes del inicio de su actividad. La inscripción se deberá realizar durante los 30 días naturales siguientes a la entrada en vigor del impuesto.
Llevar determinados libros registros en soporte informático que se deberán presentar ante la oficina gestora por vía telemática dentro del mes siguiente a la finalización de cada trimestre natural: (i) libros registros de materias primas y envases por parte de los fabricantes y (ii) libro registro de existencias por parte de los adquirentes intracomunitarios.
Nombramiento de un representante fiscal por parte de los contribuyentes no establecidos en territorio español, de acuerdo con lo establecido en el artículo 358 de la Directiva 2006/112/CE del Consejo, de 28 de noviembre de 2006, relativa al sistema común del Impuesto sobre el Valor Añadido.
Acreditar, por parte de los gestores de residuos, la cantidad de plástico, expresada en kilogramos, proveniente de plástico reciclado de productos utilizados en el territorio de aplicación del impuesto, que se entregue a los fabricantes de envases comprendidos en el ámbito objetivo del impuesto.

El incumplimiento de las anteriores obligaciones constituirá infracción tributaria sancionable.

Bonificación en las tasas por recogida de residuos

Se modifica el artículo 24 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales para introducir la posibilidad de que los ayuntamientos establezcan una bonificación de hasta un 95% de la cuota íntegra de las tasas o, en su caso, de las prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario, que se exijan por la prestación del servicio de recogida de residuos sólidos urbanos para aquellas empresas de distribución alimentaria y de restauración que tengan establecidos, en colaboración con entidades de economía social carentes de ánimo de lucro, sistemas de gestión que reduzcan de forma significativa y verificable el desperdicio de alimento.

Será preciso que el funcionamiento de dichos sistemas haya sido previamente verificado por el ayuntamiento.

Las ordenanzas especificarán los aspectos sustantivos y formales de esta bonificación.

Responsabilidad ampliada del productor de residuos

En línea con la referida Directiva (UE) 2018/851, se dispone que, previa aprobación del correspondiente real decreto, los productores puedan ver ampliada la responsabilidad que ostentan respecto de sus productos.

Así, la propuesta normativa mantiene en esencia el régimen de responsabilidad hasta ahora previsto en el ordenamiento jurídico estatal, estableciendo, por ejemplo, que los productores deberán diseñar productos y componentes de productos de manera que a lo largo de todo su ciclo de vida se reduzca su impacto ambiental y la generación residuos o aceptar la devolución de productos reutilizables y asumir la subsiguiente gestión de los residuos y la responsabilidad financiera de estas actividades.

Dichas obligaciones derivadas del régimen de responsabilidad ampliada seguirán pudiendo ser asumidas de forma individual o bien de forma colectiva, a través de la constitución de los correspondientes sistemas de responsabilidad ampliada.

Como novedad, se establece la creación de una sección correspondiente a cada flujo de productos en el Registro de Productores de Productos, que conllevará la obligación de inscripción y de remisión periódica de información.

Así, este nuevo régimen obligará a revisar toda la normativa donde ya se aplican antes de 2023 y prevé su futuro establecimiento para los textiles y plásticos agrarios no envases para 2025.

Prevención en la generación de residuos y fomento de la reutilización y reciclado

La propuesta normativa incluye un título nuevo respecto a la anterior ley, otorgando especial importancia, dentro de la política de residuos, a las medidas de prevención, mediante la inclusión de objetivos concretos y cuantificables en materia de prevención de la generación de residuos. De este modo, al objetivo de reducción del 10% en 2020 del peso de los residuos producidos se añaden los objetivos de un 13% en 2025 y en un 15% en 2030, en todos los casos respecto a los generados en 2010.

Asimismo, se incluyen medidas en el borrador para luchar contra el desperdicio alimentario en la producción primaria, en la transformación y la fabricación, en la venta minorista y otros tipos de distribución de alimentos, en restaurantes y servicios de comidas, así como en los hogares.

Por otra parte, el anteproyecto contempla medidas para asegurar que los residuos se destinen a preparación para la reutilización, al reciclado u otras operaciones de valorización, fijándose un calendario de implantación para nuevas recogidas separadas, tales como los biorresiduos, cuyo calendario se adelanta a 31 de diciembre de 2021 para los municipios de más de 5.000 habitantes y a 31 de diciembre de 2023 para el resto; o textiles, aceites de cocina usados y residuos domésticos peligrosos, que deberán implantarse antes del 31 de diciembre de 2024.

Asimismo, con objeto de cumplir los objetivos del referido anteproyecto y de contribuir hacia una economía circular, se fijan objetivos ambiciosos de preparación para la reutilización y reciclado de residuos municipales, tales como que en 2025 se aumentará la preparación para la reutilización y el reciclado de residuos municipales hasta un mínimo del 55 % en peso, en 2030, el 60%, y en 2035, el 65%.

Refuerzo de la aplicación del principio de jerarquía de residuos

Se refuerza la aplicación del principio de jerarquía de residuos, siendo prioritaria la prevención de los mismos, mediante la obligatoriedad por parte de las Administraciones competentes de usar instrumentos económicos para su efectiva consecución y otras medidas incentivadoras, tales como los cánones sobre el depósito en vertedero o la incineración.

Se busca mejorar la trazabilidad y transparencia en la gestión de los residuos

La propuesta normativa dedica el título VII a la información sobre residuos con el objetivo de mejorar la trazabilidad y aumentar la transparencia en la gestión de los mismos. En este sentido, a efectos de facilitar la trazabilidad de los residuos desde su producción hasta su tratamiento final, se regula el Registro de producción y gestión de residuos que incorpora la información procedente de los registros de las comunidades autónomas, relativa a los productores y gestores de residuos, así como también la relativa a las memorias anuales sobre gestión de residuos.

Régimen de inspección y sancionador

Se establece un régimen de responsabilidad, inspección y control, de acuerdo con el cual las entidades y empresas que produzcan, recojan, transporten o realicen operaciones de tratamiento de residuos con carácter profesional, así como los agentes y negociantes, estarán sujetos a aquellas inspecciones periódicas que las autoridades competentes estimen convenientes.

Asimismo, los productores de residuos domésticos y comerciales estarán sujetos a inspecciones por parte de las entidades locales, a los efectos de comprobar el cumplimiento de lo establecido en las respectivas ordenanzas.

Por otra parte, también se regula el régimen sancionador, que se revisa incluyendo nuevas infracciones, como es el abandono, incluido el de la basura dispersa (littering), el vertido y la gestión incontrolada de residuos peligrosos y también de cualquier otro tipo de residuos que, dependiendo de las circunstancias, se tipifica como infracción grave o muy grave. Se incluye, como novedad, una disposición relativa a la toma de muestras y análisis para la inspección y vigilancia, que se regula en el Anexo XVI, dedicado al procedimiento para la toma de muestras y análisis de las mismas.

Finalmente, debe destacarse que la propuesta normativa analizada es un anteproyecto de ley, por lo que habrá que seguir atentamente su tramitación y su eventual aprobación definitiva, así como su posterior tramitación parlamentaria con objeto de confirmar cómo quedan finalmente determinados aspectos y objetivos incluidos actualmente en el mismo, así como otras posibles modificaciones que puedan incorporarse.