La aplicación por el Tribunal Supremo del principio de buena administración

Este principio, implícito en la Constitución (artículos 9.3 y 103), impone a la Administración una conducta lo suficientemente diligente como para evitar definitivamente las posibles disfunciones derivadas de su actuación, o aquellas que den lugar a resultados arbitrarios, sin que baste al respecto la mera observancia estricta de procedimientos y trámites.

La sentencia resulta de especial interés, pues analiza al amparo de dicho principio una vertiente de las disfunciones creadas por el sistema dual de gestión del IBI distinta a las examinadas hasta el momento y supone, por tanto, un paso más en la formación de la doctrina del Alto Tribunal que trata de dar solución a las mismas.

Antecedentes del caso

En el supuesto que se analiza, el contribuyente había impugnado en vía económico-administrativa unos valores catastrales resultantes de una ponencia de valores aprobada en 2007 (con efectos 1 de enero de 2008), obteniendo en abril 2009 resolución estimatoria del Tribunal Económico-Administrativo que los declara nulos.

El Catastro, en septiembre de 2014, dicta acuerdo de ejecución de la resolución del Tribunal Económico-Administrativo notificando al contribuyente los nuevos valores catastrales, frente al que se interpuso incidente de ejecución, que fue estimado por elmismo Tribunal Económico-Administrativo en marzo de 2015.

Mientras tanto, el Ayuntamiento habíaliquidado el IBI delos años 2008 a 2014 en referencia a los valores catastrales notificados en septiembre de 2014.

El contribuyente, al conocer la resolución del incidente de ejecución acude al Ayuntamiento solicitandola devolución delas cantidadesindebidamenteingresadas por considerar que los valores catastrales que conformanla baseimponible de las liquidaciones por IBI habían sido anulados y, por tanto, éstas debían de serigualmente nulas.

Ante el silencio de la Hacienda Local, el contribuyente acude a la vía contencioso-administrativa, obteniendo una sentencia estimatoria en primerainstancia. Sin embargo, el Ayuntamiento interpone recurso de apelación que es finalmente estimado.

En particular, para el órgano judicial que resuelve la segunda instancia y cuya sentencia es objeto del recurso de casación, mientras no exista una resolución de Catastro que rectifiquelos valores catastrales, aun cuando la resolución del Tribunal Económico-Administrativo de 2015 que estima el incidente de ejecución y anula los valores catastrales conmine al Catastro a ello, no se pueden anular las liquidaciones ni gestionar la devolución del ingreso indebido.

Fundamentos de la sentencia

La sentencia del TS de 18 de mayo de 2020 comienza refiriéndose en su fundamento jurídico sexto a la doctrina contenida en pronunciamientos anteriores sobre el significado y el alcance que ha de darse a la distinción o dualidad entre “gestión catastral” y “gestión tributaria”, para posteriormente hacer un somero análisis delos supuestos en los que cabela posibilidad de combatir el valor catastral mediante la impugnación dirigida directamente contralaliquidación del IBI, destacando al efecto, además dela falta de notificaciónindividual del catastral, aquellos casos excepcionales en los que se constaten hechos sobrevenidos ala valoración catastral que pongan de manifiesto su invalidez, siempre que:

• Las razones de esa invalidez hayan sido reconocidas por resoluciones de los órganos catastrales o económicos-administrativos, o por resoluciones judiciales.
• El interesado las haya hecho valer para su situación individual ante los órganos catastrales o económico-administrativos y no haya recibido respuesta dentro del plazo que legal o reglamentariamente resulten de aplicación.
• En la impugnación jurisdiccional de esos valores catastrales, que sea planteada dirigiéndola directamente contra el acto principal de liquidación, el Ayuntamiento no haya rebatido las concretas razones de invalidez que hayan sido aducidas contra el Valor catastral aplicado en la liquidación.

Y en apoyo y como complemento de estos supuestos excepcionales, añade que resultaría contrario al mandato constitucional de contribuir al sostenimiento de las cargas públicas de acuerdo con la capacidad económica (art. 31 CE), impedir en este caso la revisión catastral mediante la aplicación estricta del sistema dual de gestión del impuesto, además de contrariar el principio de eficacia administrativa (art. 103.1 CE) al imponer al obligado tributario una indebida dilación administrativa.

Es en su fundamento de derecho séptimo donde la sentencia concluye que la dualidad “gestión catastral” - “gestión tributaria” no ampara una actuación como la llevada a cabo porla Hacienda Local.

En este sentido, el TS considera que una Administración no puede desconocer que una liquidación tributaria es, claramente, contraria a Derecho porque ha utilizado como base imponible valor catastral que ha sido declarado contrario aDerecho por el órgano competente en el seno de la "gestión catastral".

Asimismo destaca que lo importante en el caso analizado es (i) que el contribuyente se atempera a los requisitos de procedimiento previstos en la Ley del Catastro y enla Ley de Haciendas Locales, (ii) que obtiene dos decisiones favorables de los órganos estatales que anulanlos valores catastrales, (iii) que traslada a la Hacienda Local (la competente parala “gestión tributaria”)las decisiones de esos órganos del Estado y (iv) que consta en el procedimiento que el ayuntamiento competente conocía la nulidad de los valores catastrales sobre los que giró el IBI, a pesar de lo cual ni siquiera contestó a la pretensión del contribuyente, añadiendo que incluso hubiera resultado exigible para la Hacienda Local -por mor del principio de buena administración- revocar de oficio susliquidaciones de IBI cuando ha tenido constancia indubitada de que la base imponible sobre la que se giraron era errónea.

Y abunda en el hecho de que pretender que lo adecuado es esperar a que se dicte una resolución sobre los correctos valores catastrales que ejecute debidamente la decisión del Tribunal Económico-Administrativo y que el interesado inste la modificación del padrón cuando ya es notorio –por resultar de una resolución administrativa firme– que los valores sobre los que se han girado las dos liquidaciones son incorrectos supondría, claramente, imponer al contribuyente una carga innecesaria, ilógica y desproporcionada, impropia de una Administración que debe atemperar su conducta a la Ley. Los fundamentos anteriores llevan al Tribunal Supremo a dar respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión:

• “Si el contribuyente discute en sede de "gestión catastral" –en tiempo y forma– los valores asignados a los inmuebles de su propiedad y obtiene una decisión firme que anula tales valores, ordenando efectuar nueva valoración, el ayuntamiento que ha girado el Impuesto sobre Bienes Inmuebles conforme a los valores declarados nulos no puede aducir la existencia de una dualidad del procedimiento para mantener la vigencia de esas liquidaciones.
• La Hacienda Local debe atemperarse a la decisión que adopte el órgano competente de "gestión catastral" y, si ésta es anulatoria de la valoración que le permitió girar el tributo, debe dejar sin efecto las liquidaciones correspondientes sin esperar a que se produzca un expresamodificación del padrón, a salvo su derecho, en los términos que legalmente procedan, a emitir nuevas liquidaciones conforme a los valores que, finalmente, sean declarados ajustados a Derecho.”

El interés de la sentencia radica en el análisis de una faceta de la disfunción provocada porla dualidad “gestión catastral” – “gestión tributaria” no examinada hasta entonces tan claramente por el Tribunal Supremo al socaire del principio de buena administración, que de un tiempo hacia acá se nos presenta como un auténtico principio sustancial para la necesaria actividad de control de la legalidad y arbitrariedad de la actuación de la Administración.