Cesión de créditos por responsabilidad patrimonial de la Administración: lagunas normativas y supletoriedad del Derecho Civil

Entre las más recientes novedades jurisprudenciales en materia jurídico-administrativa destaca la sentencia, de 22 de enero de 2020, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (rec. 1159/2015), en la que se aborda una cuestión de especial interés práctico, como es la ordenación del sistema de fuentes del Derecho administrativo.

El objeto de debate planteado en esta sentencia es esencialmente si los créditos vinculados a la responsabilidad patrimonial de la Administración pueden efectivamente cederse por su acreedor directo a un tercero que, como nuevo titular de ese derecho de crédito, sea quien materialmente ejercite la acción para su reclamación.

Concretamente, se analiza el caso de una persona física a la que la Administración General del Estado deniega una solicitud de responsabilidad patrimonial del Estado legislador fundada en los daños y perjuicios generados a una empresa de transportes por la aplicación del Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos (el conocido como céntimo sanitario), que fue declarado contrario al Derecho comunitario por la Sentencia, de 27 de febrero de 2014, del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. La citada persona física había previamente adquirido el crédito que habilitaba su reclamación mediante una compraventa al administrador concursal de la empresa de transportes, la cual había entrado en fase de liquidación.

La sentencia del Tribunal Supremo parte de reconocer que existe una laguna respecto de la cuestión nuclear planteada, pues asume que no hay regulación ni criterio jurisprudencial alguno sobre la cesión del crédito a ser indemnizado en virtud de una eventual responsabilidad patrimonial de la Administración.

En el anterior contexto, y a efectos de colmar la citada laguna, el Alto Tribunal opta por no aplicar supletoriamente el Código Civil (CC), cuyo artículo 1.112 prevé la libre transmisión de los derechos adquiridos en virtud de una obligación, siempre que se realice “con sujeción a las leyes” y “no se hubiese pactado lo contrario”. Entiende, a estos efectos, que no puede hablarse en puridad de un derecho existente, sino de una mera expectativa.

Para negar tal supletoriedad, la sentencia se remite a la singularidad propia del Derecho Administrativo y a la diferencia de los principios que lo inspiran respecto de los propios del Derecho Civil. A su juicio, lo anterior lleva a que deba evitarse la aplicación supletoria automática del Derecho Civil y a agotar necesariamente con carácter previo la búsqueda de otras normas que pudieran resultar idóneas dentro del Derecho Administrativo, de manera que, sólo en el supuesto de no poder integrar una eventual laguna mediante disposiciones de esta disciplina, pueda, en su caso, acudirse al Derecho Civil.

El Tribunal Supremo acaba identificando la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), como la norma que, a su juicio, permite colmar la mencionada laguna sobre la cesión de créditos y, más concretamente, su artículo 200, que únicamente regula la cesión de derechos de cobro. Por esta razón, concluye que, desde la perspectiva del Derecho Administrativo, los derechos de crédito que derivan de una reclamación de responsabilidad patrimonial sólo pueden ser cedidos una vez que hayan sido concretados en derechos de cobro en virtud del correspondiente acto administrativo o sentencia firmes, de forma similar a lo que ocurre en el ámbito de los contratos del sector público.

Frente a la sentencia ha sido emitido voto particular discrepante por parte de uno de los magistrados integrantes de la Sala.

A nuestro juicio, los razonamientos de la sentencia a los que se ha hecho mención pueden ser objeto de diversos cuestionamientos, por los siguientes motivos:

• Resulta opinable que, para justificar no tener que remitirse al Derecho Civil, la sentencia aluda a la singularidad del Derecho Administrativo como un “orden jurisdiccional diferenciado” y se remita a un supuesto (sentencia del Tribunal Supremo de 9 de marzo de 2012, rec. 3088/2008) en el que la norma que decide no aplicarse supletoriamente es la Ley de Enjuiciamiento Civil, es decir, a un enfoque del asunto primordialmente procesal o formal, en el que las diferencias pueden llegar a ser naturalmente pronunciadas, y no tanto a un enfoque material o de fondo, como es, precisamente, el que concurre en este caso.
                      
  Llama de igual forma la atención que, con base en una interpretación restrictiva no del todo justificada, parta de limitar “primariamente a la legislación civil y mercantil, no a la legislación administrativa” la vocación de generalidad de la cláusula de supletoriedad básica del artículo 4 del CC, conforme al cual sus disposiciones “se aplicarán como supletorias en las materias regidas por otras leyes”, sin realizar distinciones.
                    
  La sentencia apoya la anterior limitación en la diferente naturaleza de los principios que inspiran el Derecho Civil respecto de los del Derecho Administrativo (concretamente alude al principio de “garantizar simultáneamente la defensa de los derechos de los particulares y la consecución de los intereses generales”). A nuestro juicio, sin embargo, esta afirmación se formula en abstracto, sin valorar adecuadamente que, en el presente caso, no cabría entender que tales intereses generales queden en realidad desguarnecidos, pues la cesión del crédito futuro pactada no restringiría las facultades de oposición al mismo por parte de la Administración. Por esta razón, podría resultar forzado, a nuestro entender, acudir aquí a los principios del Derecho administrativo para integrar la laguna existente en relación con la cesión de créditos, en vez de recurrir a la aplicación supletoria (expresamente contemplada para estos casos) de la regulación de derecho positivo específica contemplada en el Código Civil. En esta línea, de hecho, puede hacerse mención al voto particular, cuando sostiene que en el caso analizado “no existe razón para circunscribir la supletoriedad del Código al ámbito de las leyes civiles o mercantiles” y que, por ello, ante la ausencia de regulación en sede administrativa, “parece necesario acudir a la regulación de dicho texto legal para la configuración del correspondiente régimen jurídico”.
• En nuestra opinión, es discutible que, en el supuesto que nos ocupa, haya sido correctamente integrada la laguna jurídica existente. Así, resulta llamativo que se haya aplicado una regla sobre responsabilidad netamente contractual a un ámbito jurídico de naturaleza diametralmente opuesta, como es el de la responsabilidad puramente extracontractual o aquiliana. Ambos supuestos de responsabilidad presentan suficientes diferencias (básicamente vinculadas a la existencia de un vínculo contractual previo que sirve de referencia para la generación prácticamente automática de posibles casos de responsabilidad) como para concluir que el citado artículo 200 de la LCSP no representaría el referente más adecuado para colmar la laguna existente en un supuesto de responsabilidad extracontractual, de manera que, subsistiendo dicho vacío y agotadas las posibilidades integradoras del Derecho Administrativo a este respecto, queda expedita la vía de recurrir al 1.271 del CC que, a nuestro juicio, permite la cesión anticipada de créditos futuros, como se verá más adelante.
• Incluso en el supuesto hipotético de que pudiera llegar a tenerse por aplicable el artículo 200 de la LCSP, la interpretación del mismo realizada por la sentencia sería, a nuestro juicio, igualmente cuestionable.
               
  De una parte, porque el hecho de que este artículo sólo aluda a la cesión de derechos de cobro no significa necesariamente que esté implícitamente prohibiendo la cesión de créditos. De hecho, otra interpretación igualmente válida del precepto podría llevar a una conclusión completamente opuesta a la alcanzada por el Tribunal Supremo, en el sentido de considerar que todo lo no prohibido expresamente puede llegar a resultar viable jurídicamente. En este sentido, por ejemplo, cabría considerar que la regulación expresa de la cesión de derechos de cobro tiene por objeto precisar su sometimiento a determinados requisitos formales (notificación fehaciente) pero no automáticamente la prohibición de las cesiones de derechos de crédito que aún no se hubiesen concretado en los correspondientes derechos de cobro. De esta forma, la ausencia en la normativa sobre contratación administrativa de una prohibición expresa de la cesión de créditos -aun futuros- debería habilitar la realización de una remisión al Derecho Civil en este particular, sobre todo cuando tal supletoriedad está directamente prevista en dicha normativa sobre contratación pública (artículo 25.2 LCSP).
• De otra parte, resulta, a nuestro juicio, también discutible la interpretación realizada en la sentencia del citado artículo 200 de la LCSP, cuando afirma que su apartado 5 no permite la cesión de créditos futuros, en contraste con lo dispuesto en el artículo 1.271 del CC (al que se remite, por ejemplo, el voto particular frente a la sentencia). Así, una interpretación sistemática del citado artículo 200 podría llevar a entender que cuando alude a que las cesiones anteriores al nacimiento del derecho de cobro “no producirán efectos frente a la Administración” lo hace a efectos de subrayar la posibilidad que tiene la misma hasta ese momento para formular los motivos de oposición que considere fundados. Cuestión distinta, sin embargo, es que lo anterior deba llevar a entender que la cesión de créditos futuros no resulta admisible, máxime cuando, por la antes comentada aplicación supletoria del Derecho civil contemplada en la LCSP, cabría llegar a plantear su viabilidad.  
              
  En este sentido, puede destacarse que la propia Sala Primera del Tribunal Supremo, con base en el artículo 1.271 CC, parte de asumir la posibilidad de acordar la cesión anticipada de créditos futuros incluso en aquellos casos en los que se ostentan frente a la Administración. Así se desprendería de su sentencia de 22 de febrero de 2008 (rec. 5666/2000), en la que, sin perjuicio de reconocer que la Administración no está obligada a pagar con anterioridad al efectivo nacimiento de un derecho de crédito y que, hasta entonces, podrá hacer valer todas las excepciones que tenga reconocidas, admite la posibilidad de pactar previamente la cesión del crédito que a futuro podrá materializarse en el citado derecho de cobro.
• También podría considerarse que presenta matices en este caso el argumento de la sentencia sobre el carácter personalísimo del sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración y la importancia que pueda tener que sólo quien efectivamente ha sufrido el daño pueda ser su reclamante, por su condición de directamente agraviado y su mayor sensibilidad o percepción del mismo. Y es que, tratándose de un supuesto de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, podría entenderse que se diluye el carácter personalísimo, a diferencia de los que ocurre con otros posibles casos de responsabilidad patrimonial, como, por ejemplo, los derivados de daños físicos, personales, etc. Así, en la medida en la que el daño generado por la aplicación de una disposición de carácter general posteriormente anulada resultaría conceptualmente equiparable para todos los que hubieran sido destinatarios de la misma, el hecho de que reclamase o su destinatario original o un tercero cesionario no comportaría grandes diferencias y difuminaría la intensidad del argumento utilizado a este respecto por la sentencia para justificar la no aplicación supletoria del Derecho Civil.

Han sido diversas las reacciones suscitadas a nivel jurídico tras conocer los argumentos incluidos en esta sentencia. A efectos de calibrar con mayor precisión cuál podría ser su alcance en la práctica respecto de la actividad de los potenciales operadores afectados en este ámbito, por tanto, conviene mantenerse expectantes ante otros posibles pronunciamientos judiciales que pudiesen dictarse en el futuro, a fin de comprobar si el criterio sentado en la misma es confirmado, ampliado o matizado de alguna forma.