Comienza la tramitación del anteproyecto que modifica la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana para reforzar la seguridad jurídica de la planificación territorial y urbanística

El martes 13 de diciembre de 2022, el Consejo de Ministros aprobó en primera lectura, a propuesta del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, el Anteproyecto de Ley por la que se modifica el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRSLRU).

El borrador de anteproyecto, que inicia ahora su tramitación con la apertura de la fase de información pública, pretende dotar de mayor seguridad jurídica al ámbito de la planificación territorial y urbanística.

La propuesta de modificación se produce en un contexto de alta litigiosidad en los últimos años, que ha conducido a la anulación de numerosos instrumentos de planeamiento (incluyendo la anulación íntegra de planes de ordenación urbana de grandes ciudades, como es el caso, por ejemplo, de Vigo, Santander, Castellón de la Plana o Santa Cruz de Tenerife).

Mediante el anteproyecto de ley, tal y como se reconoce expresamente en su exposición de motivos, se busca conjugar en el ámbito urbanístico “los principios de conservación, de proporcionalidad, de confianza legítima, de eficacia en la actuación de las administraciones públicas, de protección de terceros y, desde luego, de seguridad jurídica” con la “protección de los intereses sociales, económicos y medioambientales que subyacen en estos instrumentos de ordenación”.

En este contexto, y reconociendo la “naturaleza jurídica propia” de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística (que durante años venía poniendo de manifiesto la jurisprudencia y la doctrina), la principal medida que se pretende introducir en nuestro ordenamiento jurídico, mediante la modificación del artículo 55 del TRLSRU, es el establecimiento de reglas específicas de nulidad y anulabilidad de este tipo de instrumentos, con el objetivo declarado de evitar “anulaciones desproporcionadas”.

Podemos destacar las siguientes novedades en este sentido:

• En primer lugar, se abandona la tesis tradicional de que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística (dada su asimilación a disposiciones generales) únicamente pueden ser nulos de pleno Derecho (y, por tanto, no pueden incurrir en vicios de anulabilidad).
                   
  Por el contrario, el anteproyecto de ley prevé que la nulidad de pleno Derecho por vicios procedimentales solo pueda ser declarada en los supuestos que considera más graves: (i) omisión del trámite de evaluación ambiental; (ii) omisión del trámite de información pública y participación; (iii) omisión de informes preceptivos cuando la subsanación del defecto sea especialmente compleja por la relevancia e influencia que tengan en el resultado global del plan –se considera que tienen tal naturaleza el informe hidrológico, el de costas el de carreteras y los de las demás infraestructuras de carácter estructurante afectadas–; y (iv) falta de memoria o instrumento equivalente que demande la legislación de ordenación territorial y urbanística para justificar las decisiones de ordenación adoptadas, o insuficiencia notoria de tales documentos, equiparable a su falta.
• Por tanto, de acuerdo con la propuesta del anteproyecto de ley, todos los demás vicios formales en que puedan incurrir los instrumentos de ordenación territorial y urbanística tendrán la consideración de vicios de anulabilidad. Y ello, en la medida en que se prevé que podrán ser subsanados, con retroacción al momento procedimental oportuno, en un procedimiento instruido a tal fin por parte de la Administración actuante.
• En tercer lugar, el anteproyecto pretende positivizar una reciente doctrina fijada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, reconociendo expresamente la posibilidad de nulidad parcial de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística (i) cuando pueda individualizarse la irregularidad respecto de un determinado ámbito territorial o (ii) cuando afecte a determinados preceptos o a concretas determinaciones que no tengan relevancia respecto del resto.
• Asimismo, el anteproyecto pretende limitar lo que se ha denominado “anulación en cascada”. Y ello, en la medida en que, hasta ahora, la anulación de un instrumento de ordenación territorial o urbanística implicaba automáticamente la de todos aquellos otros instrumentos derivados de aquel. Sin embargo, en caso de aprobarse la reforma en los términos propuestos, la invalidez de un instrumento de ordenación territorial y urbanística solo afectará a los instrumentos de planificación que lo hayan desarrollado y a los actos dictados en su aplicación cuando estos adolezcan del vicio determinante de la causa de nulidad de aquel del que deriven.

Adicionalmente, consideramos también relevante la propuesta de reforma del régimen jurídico de la acción pública en materia de urbanismo (proveniente de la Ley del Suelo de 1956). Así, el anteproyecto de ley aclara que el ejercicio de la acción pública debe estar presidido por la defensa de los intereses generales, sin que pueda ejercerse en fraude de ley, con abuso de derecho, al margen del principio de la buena fe o en defensa de intereses meramente privados o económicos.

Asimismo, el anteproyecto de ley propone que, cuando la acción pública se ejercite frente a instrumentos de ordenación territorial y urbanística, únicamente pueda versar sobre los aspectos materiales o sustantivos, sin que puedan aducirse eventuales vicios formales o atinentes al procedimiento, salvo que se acredite de modo fehaciente la relevancia e influencia que dicho defecto formal tenga sobre aspectos sustantivos y concretos de los mismos.

Es indudable que la modificación del TRLSRU en los términos propuestos por el anteproyecto de ley podría llegar a suponer un hito de gran trascendencia en nuestro ordenamiento jurídico en la medida en la que abordaría la regulación de cuestiones que se plantean con gran recurrencia en la práctica administrativa y judicial.

Por su especial interés, habrá que estar atentos a la tramitación del anteproyecto para comprobar si prospera y los términos en los que, en su caso, se acaba materializando.

Asimismo, cualquier interesado podrá realizar sugerencias al anteproyecto de ley durante su fase de información pública en este enlace hasta el lunes 9 de enero de 2023.