COVID-19: Así quedan afectados los plazos administrativos y procesales con motivo del estado de alarma

Exponemos a continuación sus elementos esenciales.

Suspensión de plazos procesales en las jurisdicciones contencioso-administrativa y Constitucional

• Se suspenden los términos y se suspenden e interrumpen los plazos previstos en todos los órdenes jurisdiccionales y, por lo tanto, también en el contencioso-administrativo.
• En el ámbito contencioso-administrativo, se prevén las siguientes excepciones:
  • El procedimiento especial para la protección de derechos fundamentales de la persona.
  • Las autorizaciones judiciales para entrada en domicilio u otros lugares que requieran el consentimiento del titular y las autorizaciones o ratificaciones judiciales de las medidas que las autoridades sanitarias consideren urgentes y necesarias para la salud pública e impliquen privación o restricción de la libertad o de otro derecho fundamental.
• De igual forma, se establecen excepciones para otros procedimientos del resto de órdenes jurisdiccionales (penal, laboral y civil), si bien no son objeto de esta alerta.
• Como consecuencia de esta suspensión, la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial, por Acuerdo de 18 de marzo de 2020, ha decidido que no procede “en ningún caso” la presentación de escritos procesales de manera presencial. La presentación telemática, a través de LexNET o de los sistemas equivalentes, queda limitada a los escritos que tengan por objeto, única y exclusivamente, actuaciones procesales declaradas urgentes e inaplazables.
• Por su parte, el Pleno del Tribunal Constitucional, mediante Acuerdo de 16 de marzo de 2020 (BOE de 17 de marzo), ha declarado la suspensión de los plazos para realizar cualesquiera actuaciones procesales o administrativas durante la vigencia del Real Decreto 463/2020 y sus prórrogas. Sin perjuicio de dicha suspensión, se podrán seguir presentando en su registro electrónico recursos y escritos que afecten a los distintos procesos constitucionales o administrativos. Asimismo, el Tribunal continuará dictando resoluciones y medidas cautelares en los procesos constitucionales que lo requieran, en garantía del sistema constitucional y de los derechos fundamentales y libertades públicas.

Términos y plazos administrativos

• Durante la vigencia del estado de alarma, la regla general será la suspensión de los términos y la interrupción de los plazos para la tramitación de los procedimientos administrativos en las entidades del sector público de todos los niveles territoriales.
• Si bien es cierto que el Real Decreto utiliza los conceptos de “suspensión” e “interrupción”, no parece hacerlo de manera estricta. Más bien, cabe entender que lo hace de forma sinónima y genérica, ya que, como medida general, establece que los plazos “se reanudarán” cuando pierdan vigencia el Real Decreto 463/2020 o sus prórrogas (sin distinguir entre supuestos de suspensión e interrupción). De este modo, consideramos que los plazos se ven congelados o suspendidos durante el estado de alarma, reanudándose cuando se levante desde el mismo punto en el que se quedaron y por los días que restaban cuando dicho estado se declaró, excepción hecha de la regla específica que para la interposición de recursos administrativos y otras acciones que los sustituyan ha introducido la Disposición Adicional 8ª del citado Real Decreto-ley 11/2020, a la que haremos referencia en el siguiente apartado.
• En el mismo sentido que el indicado sobre la reanudación de los plazos se ha pronunciado la Subdirección General de los Servicios Consultivos de la Abogacía General del Estado en su Informe de 20 de marzo de 2020, en respuesta a la consulta sobre la forma en la que habrá de procederse en el momento en el que pierda vigencia la suspensión de los plazos administrativos. Según dicho Informe, «los plazos procedimentales a los que se refiere [la suspensión decretada] quedan suspendidos en el momento de la declaración del estado de alarma, reanudándose por el período que restare cuando desaparezca dicho estado de alarma, inicial o prorrogado, sin que en ningún caso vuelvan a empezar desde cero. Es decir, se “reanudan”, pero no se “reinician”».
          
  Reiteramos que el criterio señalado no debe entenderse aplicable a los plazos para la interposición de recursos y el ejercicio de otras acciones que los sustituyan, que se han visto afectados por la regla específica establecida por la Disposición Adicional 8ª del citado Real Decreto-ley 11/2020, a la que más adelante nos referiremos.
• En el caso de los “términos” (entendidos como el momento en el que debe cumplirse una prestación u otra obligación), la norma no determina el momento futuro en el que se deba considerarse que la obligación en cuestión se tendrá que cumplir, por lo que asumimos que esa cuestión se deberá determinar en cada Administración caso por caso.
• Se prevén importantes excepciones a la suspensión de términos y la interrupción de plazos procedimentales:
  • No será de aplicación a los procedimientos administrativos en los ámbitos de la afiliación, liquidación y cotización de la seguridad social. A esta excepción cabe añadir que las medidas suspensivas tampoco se aplican a los procedimientos de tramitación de los expedientes de regulación temporal de empleo (ERTEs) iniciados durante el estado de alarma.
  • Tampoco será de aplicación a los plazos tributarios, sujetos a normativa especial, ni afectará, en particular, a los relativos a a la presentación de declaraciones y autoliquidaciones tributarias.
• En todo caso, la medida podrá excepcionarse en estos dos supuestos:
  • Para evitar graves perjuicios en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento, siempre que éste manifieste su conformidad, supuesto en el que podrán acordarse motivadamente las medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias.
  • Para la continuación de los procedimientos administrativos referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma o de los que sean indispensables para la protección del interés general o el funcionamiento básico de los servicios.

Especialidades para la interposición de recursos administrativos y otras acciones que los sustituyan en los procedimientos de los que puedan derivarse efectos desfavorables o de gravamen para el interesado

La Disposición Adicional 8ª del Real Decreto-ley 11/2020 ha añadido al régimen señalado una regla específica que afecta, únicamente, al cómputo del plazo para el ejercicio de las siguientes acciones en la vía administrativa:

• Interponer recursos.
• Instar cualesquiera otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje que sustituyan a los recursos.

En ambos casos, debe tratarse, además, de procedimientos de los que puedan derivarse efectos desfavorables o de gravamen para el interesado.

Para el ejercicio de esas acciones, dicha norma ha introducido temporalmente la regla de que los plazos correspondientes se computarán “desde el día hábil siguiente a la fecha de finalización de la declaración del estado de alarma, con independencia del tiempo que hubiera transcurrido desde la notificación de la actuación administrativa objeto de recurso o impugnación con anterioridad a la declaración del estado de alarma”, siempre que, lógicamente, el plazo en cuestión no hubiese finalizado antes. La Disposición Adicional 8ª del Real Decreto-ley 11/2020 añade, en el último inciso de su primer apartado, que esta nueva regla de cómputo del plazo no afecta a la eficacia y ejecutividad del acto administrativo objeto de recurso o impugnación, por lo que debe entenderse que ambas continúan rigiéndose por las normas generales.

La nueva regla sobre el cómputo que comentamos se traduce, a nuestro juicio, en que los plazos para realizar las anteriores actuaciones se iniciarán nuevamente, en el supuesto en que ya estuvieran iniciados, o se computarán íntegramente, en los demás casos, desde el día hábil siguiente a la fecha de finalización del estado de alarma.

Cabe, no obstante, llamar la atención sobre la fórmula empleada por el Real Decreto-ley 11/2020, que, como acabamos de señalar, establece que el cómputo del plazo se realizará “desde el día hábil siguiente” a la fecha de finalización del estado de alarma, pues tal especificación (la referencia a “hábil”) va más allá de la dicción literal de los apartados 3 y 4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que, como es sabido, señalan que los plazos por días y por meses se contarán “a partir del día siguiente”, sin realizar mención alguna al carácter hábil o no del mismo.

Partiendo de que la literalidad de la Disposición Adicional 8ª del Real Decreto-ley 11/2020, al no realizar distinciones al respecto, obliga a tomar en cuenta la referencia a “desde el día hábil siguiente” para el cómputo de todo tipo de plazos relacionados con las acciones y procedimientos a los que se refiere, entendemos, a efectos prácticos, que la misma:

• No implica una alteración del cómputo de los plazos expresados por días hábiles, toda vez que para los mismos la regla general ya viene siendo que se computarán desde el día hábil siguiente.
• Sí modificaría, en cambio, la regla para el inicio del cómputo de los plazos expresados en días naturales y en meses, que deberá efectuarse, no desde el día siguiente sin más (como venía haciéndose), sino desde el día “hábil” siguiente a la finalización del estado de alarma.

Por lo que se refiere, en particular, a los plazos fijados por meses, ello se traduciría en que, a efectos de su cómputo:

• Como día inicial, habría que tomar el primer día “hábil” posterior “a la fecha de finalización de la declaración del estado de alarma”.
• Como día de vencimiento habría que tomar el día del mes o meses siguientes que coincidiera con ese primer día “hábil” posterior “a la fecha de finalización de la declaración del estado de alarma”.

Sin perjuicio de todo ello, teniendo en cuenta el criterio estricto que ha venido manteniéndose por nuestros tribunales en lo que al cómputo de los plazos señalados por meses se refiere, así como que la regla general de cómputo de plazos por meses o años establecida en el segundo inciso del artículo 30.4 de la Ley 39/2015 (cómputo de fecha a fecha) podría entenderse no afectada por la Disposición Adicional 8ª del Real Decreto-ley 11/2020, por prudencia sería recomendable efectuar su cómputo desde la fecha misma del levantamiento del estado de alarma y fijar su vencimiento en el día correlativo a dicha fecha del mes o meses posteriores.

Suspensión de plazos de prescripción y caducidad

• Se suspenden los plazos de prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos durante el plazo de vigencia del estado de alarma y de sus eventuales prórrogas.
• Respecto de la prescripción, la norma se separa del criterio general de la interrupción de su cómputo y la somete, durante este período excepcional, a la medida de suspensión. Se evita con ello, a nuestro juicio, que, una vez levantada la suspensión, el cómputo de la prescripción deba reiniciarse.
• Salvo que mediante otras medidas se establezcan previsiones específicas, entendemos que, en principio, los plazos de caducidad y de prescripción deberían entenderse reanudados una vez levantada la suspensión decretada.

Especialidades en materia tributaria, societaria o laboral y de la Seguridad Social

Lo anteriormente señalado se entiende sin perjuicio de las especialidades que los distintos Reales Decretos-leyes aprobados para abordar la emergencia sanitaria han adoptado para el cumplimiento de las obligaciones en materia tributaria, societaria, laboral o de la Seguridad Social, los cuales no son objeto de esta alerta.

Agilización de los procedimientos judiciales

Debe señalarse, por último, que la Disposición Adicional 19ª del Real Decreto-ley 11/2020 ha ordenado al Gobierno aprobar, en el plazo máximo de 15 días desde que se deje sin efecto el estado de alarma, un plan agilización de la actividad en diversos órdenes jurisdiccionales, entre ellos el contencioso-administrativo, en previsión del incremento de asuntos que se producirá como consecuencia de las medidas adoptadas en relación con la crisis sanitaria.

De acuerdo con ello, la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial ha dado a conocer el denominado “Primer documento de trabajo sobre medidas organizativas y procesales para el Plan de Choque en la Administración de Justicia tras el estado de alarma”, comprensivo de más de un centenar de medidas organizativas y procesales, que será remitido al Ministerio de Justicia para contribuir al mencionado plan de agilización de la actividad judicial.

Además de incluir medidas comunes a todos los órdenes jurisdiccionales, como la habilitación plena del mes de agosto para la tramitación y resolución ordinaria de los procesos judiciales o la aplicación de mecanismos de refuerzo para los órganos sobrecargados, el documento de trabajo propone diecisiete medidas específicamente dirigidas al orden contencioso-administrativo, entre las que destacarían las siguientes (sin perjuicio de las referidas al ámbito tributario):

• Reforzar la aplicación de las técnicas del “pleito testigo” y la “extensión de efectos de la sentencia” para aprovechar todas sus ventajas.
• Ampliar el objeto del procedimiento abreviado a asuntos cuya cuantía no exceda de 60.000 euros, excluir la vista cuando no sea necesaria y permitir en el mismo el dictado de sentencias de viva voz, que se documentarán con la grabación del juicio.
• Incrementar a 60.000 euros la cuantía mínima del asunto a efectos del recurso de apelación.
• Ampliar la competencia de los Juzgados Centrales a asuntos en materia de extranjería y adquisición de la nacionalidad por residencia, de los que viene conociendo la Audiencia Nacional.
• Suprimir tiempos muertos en los procedimientos, permitiendo, por ejemplo, su continuación durante los plazos de subsanación.
• Permitir la resolución de recursos de apelación de manera unipersonal, en lugar de colegiada, en casos de existencia de un criterio reiterado y uniforme sobre el fondo del asunto.
• Autorizar al Consejo General del Poder Judicial para establecer criterios de racionalización de los escritos de las partes, por ejemplo, respecto de su extensión (como ya se sucede en el recurso de casación), así como para limitar la duración de las intervenciones en las vistas.
• Suprimir la posibilidad de evacuar el trámite precluído hasta el día de la notificación de su caducidad.
• Limitar la posibilidad de solicitar la compleción del expediente a los documentos y actuaciones que realmente sirvieron de antecedente y fundamento a la actuación impugnada y a las diligencias encaminadas a ejecutarla.
• Eliminar trámites innecesarios durante la sustanciación de las solicitudes urgentes de medidas cautelares inaudita parte.
• Controlar las decisiones de desacumulación permitiendo impugnarlas mediante recurso de queja.
• Ampliar el recurso especial en materia de contratación para que puedan resolverse en la vía administrativa, entre otras, reclamaciones por cuestiones sobre ejecución de contratos públicos relacionadas con la crisis sanitaria.
• Simplificar el procedimiento de cuantificación de las costas, excluyendo la tramitación del incidente de impugnación de la tasación.
• Reconocer transitoriamente legitimación colectiva a sindicatos, asociaciones y grupos de afectados para impugnar resoluciones relacionadas la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.