COVID-19: Eventuales supuestos de responsabilidad patrimonial de la Administración por la gestión de la crisis sanitaria

Aún no parece posible disponer de una perspectiva completa del alcance que podrían llegar a presentar las consecuencias que se deriven de la actividad o inactividad de las distintas autoridades públicas competentes en la gestión de la actual crisis sanitaria.

No obstante, desde diversos sectores se viene planteando la relevancia práctica que, próximamente, podría revestir el régimen de RPA, ya que, si se cumplieran los requisitos establecidos normativamente, las Administraciones Públicas podrían verse abocadas a la indemnización de las lesiones que se generasen o se hubiesen generado como consecuencia de las distintas acciones u omisiones que hubiesen protagonizado durante dicha gestión.

De hecho, el propio Gobierno ha reconocido, en la Exposición de Motivos del reciente Real Decreto-ley 11/2020, que es previsible que se produzca un notable incremento de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial.

RÉGIMEN JURIDICO BÁSICO DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

El artículo 106.2 de la Constitución construye un régimen de responsabilidad único, de carácter objetivo y extracontractual, para todas las Administraciones Públicas españolas, al señalar que “los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos[1]”. Los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, reconocen el citado carácter objetivo, al establecer la obligación de indemnizar a los particulares por toda lesión que sufran y sea “consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley”.

Dicha regulación exige, en todo caso, que el daño o perjuicio sea antijurídico (que no exista un deber jurídico de soportarlo); que sea “efectivo” (cierto y real, no meramente hipotético o contingente); “económicamente evaluable e individualizado” en relación a una persona o grupo de personas (daños singulares distintos de las cargas comunes esperables por la colectividad). Además, resulta imprescindible acreditar la existencia de una relación de causalidad entre la disposición, la actividad y/o la inactividad de la Administración y la lesión producida, esto es, que una cosa sea realmente la consecuencia idónea de la otra.

DAÑOS GENERADOS POR LA ACTIVIDAD O INACTIVIDAD PREVIA O POSTERIOR A LA DECLARACIÓN DEL ESTADO DE ALARMA

Aunque la mayoría de los daños a los particulares que puedan producirse derivarán, previsiblemente, de las restricciones y medidas adoptadas tras la declaración del estado de alarma, no cabe descartar que las acciones u omisiones de las Administraciones que llegasen a generar dichos daños pudieran, en teoría, haberse producido o iniciado tanto con anterioridad a la declaración del estado de alarma (Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo) como con posterioridad a la misma.

En relación con el régimen de RPA aplicable en dicha situación de emergencia, debe atenderse a lo dispuesto en el artículo 3.2 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio. Dicho precepto confirma el sometimiento de todas las actuaciones que puedan adoptar las Administraciones Públicas durante ese espacio temporal al principio de responsabilidad, al señalar que “quienes como consecuencia de la aplicación de los actos y disposiciones adoptadas durante la vigencia de estos estados sufran, de forma directa, o en su persona, derechos o bienes, daños o perjuicios por actos que no les sean imputables, tendrán derecho a ser indemnizados de acuerdo con lo dispuesto en las leyes”. Esta remisión genérica a lo dispuesto en las leyes debe entenderse realizada, según el tipo de daño o lesión que se origine, bien a la Ley de Expropiación Forzosa bien a la regulación general establecida en los señalados artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015.

EXCEPCIONES A LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL EN EL ACTUAL CONTEXTO DE EMERGENCIA SANITARIA

A pesar de su carácter formalmente objetivo, la RPA no debe concebirse como un sistema de aseguramiento universal de los riesgos sociales por parte de las Administraciones Públicas. Por ello, es importante tener en cuenta que un escenario como el generado con el Covid-19 podría hacer entrar en juego dos relevantes excepciones para el reconocimiento de la RPA.

• Los casos de fuerza mayor

La fuerza mayor, entendida como un suceso imprevisible, insólito o de efectos inevitables, excluye la responsabilidad, pues, al tratarse de algo ajeno al dominio de la Administración, se quiebra la relación de causalidad exigida.

Aun cuando es probable que la crisis sanitaria del COVID-19, concebida en términos generales y abstractos, pueda considerarse como un supuesto de fuerza mayor, no cabría descartar que, en determinados casos específicos y especialmente gravosos, pudiera llegar a reconocerse el derecho al resarcimiento de determinados daños, debidamente individualizados o delimitados. Lo anterior exigiría acreditar que ha sido la actividad o inactividad de la Administración la que, al margen de la situación sanitaria global, (i) ha provocado el daño concreto en cuestión, mediante, por ejemplo, decisiones desproporcionadas, (ii) no lo ha evitado o mitigado a tiempo (estando en su mano hacerlo según los estándares de seguridad exigibles), o (iii) ha incrementado significativamente el riesgo de que acabara materializándose en un peor escenario del previsible.

La dificultad seguramente radique en justificar tanto el carácter individualizado de la lesión como la íntegra trazabilidad de la relación de causalidad, esto es, en qué medida específica la eventual decisión, acción u omisión de la Administración incide en la lesión, considerando la gran complejidad de la situación que se ha generado.

• Estado de los conocimientos de la ciencia o la técnica

El artículo 34 de la Ley 40/2015 establece que “no serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos”. Existen, por otra parte, precedentes jurisprudenciales en los que se ha justificado la excepción a la RPA en el desconocimiento científico completo de una determinada patología o infección, así como de los medios concretos que puedan asegurar su curación o evitar o mitigar su propagación, tomando como referencia, en última instancia, el estado de los conocimientos médicos o sanitarios en el momento de producirse el daño. Por todo ello, es también probable que en las reclamaciones por RPA que se puedan plantear acabe suscitándose un intenso debate sobre la existencia o no de un desconocimiento invencible derivado del estado de la ciencia o la técnica en todo lo relacionado con el virus COVID-19.