COVID-19: Requisa de bienes, prestaciones obligatorias y otras medidas de intervención durante el estado de alarma

1. Marco de referencia

El pasado 14 de marzo, se publicó en el BOE el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada el COVID-19. La norma se modificó unos días después por el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, con el fin de reforzar la protección de la salud pública y asegurar el funcionamiento de los servicios públicos esenciales.

El artículo 4.3 del Real Decreto 463/2020 faculta a los cuatro Ministros designados como autoridades competentes delegadas (Defensa, Interior, Transportes y Sanidad) para dictar cuantas órdenes, resoluciones, disposiciones e instrucciones interpretativas fueran necesarias para garantizar la protección de personas, bienes y lugares. Más concretamente, les habilita para adoptar cualquiera de las medidas previstas en el artículo 11 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de 

Algunas de estas medidas ya se encontraban previstas, también para supuestos excepcionales, en otras normas, como, muy destacadamente, el artículo 54.2 de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, así como en la regulación de determinados sectores. Durante la vigencia del estado de alarma, sin embargo, el Real Decreto 463/2020 se impone sobre todas ellas y atribuye a dichas autoridades la competencia para adoptar las referidas medidas, así como, a nuestro juicio, para hacerlo directamente (sin necesidad de tramitar procedimiento alguno), pues la urgencia representada por la actual situación excepcional así lo justifica. De hecho, algunas de las normas dictadas en desarrollo del Real Decreto 463/2020 han establecido específicamente que no es necesario tramitar procedimiento administrativo alguno para adoptar este tipo de medidas.

A pesar de que, en principio, la habilitación genérica contenida en dicho artículo 4.3 debería resultar suficiente por sí sola para que las autoridades competentes delegadas pudieran adoptar las medidas señaladas, el artículo 8 del Real Decreto 463/2020, desarrollándola en cuanto a las requisas temporales y las prestaciones personales obligatorias, faculta expresamente a dichas autoridades para acordar “de oficio o a solicitud de las comunidades autónomas o de las entidades locales, que se practiquen requisas temporales de todo tipo de bienes necesarios para el cumplimiento de los fines previstos en este real decreto” (especialmente, los relativos a la prestación de los servicios de seguridad de los operadores críticos y esenciales), así como para imponer “la realización de prestaciones personales obligatorias imprescindibles” para la consecución de dichos fines.

Las habilitaciones genéricas señaladas se completan con dos medidas específicas dirigidas a asegurar el suministro de los bienes y servicios necesarios para la salud pública, por un lado, y el de los productos de alimentación, por otro. En cuanto a las primeras, el artículo 13 del Real Decreto 463/2020 faculta al Ministro de Sanidad para “intervenir y ocupar transitoriamente industrias, fábricas, talleres, explotaciones o locales de cualquier naturaleza, incluidos los centros, servicios y establecimientos sanitarios de titularidad privada, así como aquellos que desarrollen su actividad en el sector farmacéutico”, y para “practicar requisas temporales de todo tipo de bienes e imponer prestaciones personales obligatorias” que coadyuven a la adecuada protección de la salud pública; por lo que se refiere a las segundas, el artículo 15.2 del Real Decreto 463/2020 faculta a todas las autoridades competentes para “acordar la intervención de empresas o servicios” para asegurar el abastecimiento alimentario en los lugares de consumo y el funcionamiento de almacenes, centros logísticos, mercados, granjas, lonjas, etc.

Estas habilitaciones y medidas específicas aprobadas por el Real Decreto 463/2020, cada una en su ámbito, son un instrumento para la gestión de la crisis sanitaria producida por el COVID-19 y, por ello, entendemos que fijan un marco que, con carácter general, cumpliría las exigencias de necesidad y proporcionalidad que, según el artículo 1 de la Ley Orgánica 4/1981, justifican la adopción de medidas durante la vigencia de los estados que la misma contempla.

2. Disposiciones de desarrollo del Real Decreto 463/2020

Parte de las medidas anteriores se ha ido concretando en diferentes Órdenes Ministeriales dictadas por las autoridades competentes delegadas en sus respectivas áreas de responsabilidad. Así, por ejemplo, la Orden SND/232/2020, de 15 de marzo, por la que se adoptan medidas en materia de recursos humanos y medios para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, pone a disposición de las Comunidades Autónomas los centros y establecimientos sanitarios privados, su personal y las mutuas de accidentes de trabajo para garantizar adecuadamente la asistencia sanitaria de la población. También prevé dicha Orden que las Comunidades Autónomas puedan imponer a los empleados públicos y otros trabajadores servicios extraordinarios por su duración o naturaleza. En la misma línea, la Orden SND/275/2020, de 23 de marzo, faculta a las autoridades autonómicas competentes para intervenir centros de servicios sociales de carácter residencial.

Por su parte, las Órdenes SND/233/2020, de 15 de marzo, y SND/276/2020, de 23 de marzo, imponen obligaciones de información a los fabricantes, importadores y personas jurídicas con capacidad de desarrollo de determinados productos sanitarios, así como obligaciones de información, abastecimiento y fabricación a los fabricantes y titulares de autorizaciones de comercialización de medicamentos clasificados como esenciales para la gestión de la crisis sanitaria.

En el ámbito de los servicios funerarios, la Orden SND/298/2020, de 29 de marzo, establece una limitación en cuanto a sus precios, al disponer que no podrán ser superiores a los que estuvieran vigentes con anterioridad al 14 de marzo de 2020.

Para la ejecución de las medidas señaladas, la Orden INT/226/2020, de 15 de marzo, dispone que las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad prestarán el apoyo que resulte necesario.

Más recientemente ha sido dictada la Orden SND/344/2020, de 13 de abril, mediante la que se ha impuesto a los centros, servicios y establecimientos sanitarios de diagnóstico clínico de titularidad privada la obligación de estar disponibles para entrar a formar parte o reforzar los circuitos de diagnóstico ya existentes, y se ha puesto a disposición de las Comunidades Autónomas cualquier centro, servicio y establecimiento sanitario de diagnóstico clínico que, a día 14 de abril de 2020, no estuviera prestando ya servicios al Sistema Nacional de Salud. La Orden especifica que dicha puesta a disposición incluye la posibilidad de regular los precios de las pruebas diagnósticas para la detección del COVID-19, con el fin de evitar situaciones abusivas en el acceso a las mismas. Asimismo, impone determinadas obligaciones en materia de información para las autoridades sanitarias y limita los supuestos en los que dichos centros, servicios y establecimientos pueden realizar pruebas diagnósticas para la detección del COVID-19 a aquellos en los que exista una prescripción previa por un facultativo y se cumplan los criterios establecidos por la autoridad sanitaria competente.

Por otra parte, mediante la Orden SND/354/2020, de 19 de abril, por la que se establecen medidas excepcionales para garantizar el acceso de la población a los productos de uso recomendados como medidas higiénicas para la prevención de contagios por el COVID-19, se ha regulado el procedimiento para la fijación por la Comisión Interministerial de Precios de los Medicamentos del importe máximo de venta al público de algunos productos sanitarios y otros necesarios para la protección de la salud poblacional, tales como mascarillas higiénicas o antisépticos, y establece algunas obligaciones de información al consumidor y otras medidas de control en relación con dichos productos. La Orden responde, de este modo, a la habilitación que el Real Decreto-ley 7/2020, de 12 de marzo, introdujo en el artículo 94.3 del Texto Refundido de la Ley de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2015, de 24 de julio.

Mediante Acuerdos, de 21 de abril y 28 de abril de 2020 (publicados en el BOE con fechas de 23 de abril y 5 de mayo, respectivamente), dicha Comisión ha fijado, con efectos desde el día siguiente a su publicación, los importes máximos de venta al público de las mascarillas higiénicas y de los geles y soluciones hidroalcohólicas, en primer lugar, y el de los antisépticos de piel sana autorizados y de determinados formatos de geles y soluciones hidroalcohólicas -modificando estos últimos al alza-, en segundo lugar.

También en el nivel autonómico se han adoptado medidas que siguen la línea de las anteriores. Considerando el rango normativo con el que ha sido aprobado, puede destacarse el Decreto Ley catalán 10/2020, de 27 de marzo, por el que, entre otras medidas extraordinarias para hacer frente al impacto sanitario, económico y social del COVID-19, se modifica la Ley 2/1997, de 3 de abril, sobre servicios funerarios, y se introduce la posibilidad de que, en situación de grave emergencia sanitaria, los servicios funerarios puedan ser declarados de prestación forzosa por la autoridad competente en materia de salud. Dicha declaración habilitaría para la adopción de medidas tales como la asignación a cada hospital o centro residencial de una empresa funeraria; la determinación del precio máximo por las distintas modalidades de servicios y la obligación de prestar dichos servicios de acuerdo, en todo caso, con las condiciones establecidas por las autoridades sanitarias en materia de policía sanitaria mortuoria u otras.

Además de las medidas de intervención, requisas temporales o prestaciones personales obligatorias a las que nos venimos refiriendo, se han adoptado otras que, sin corresponder a esa categoría, conllevan en la práctica efectos similares para sus destinatarios. Es el caso de la Orden TMA/277/2020, de 23 de marzo (modificada por la Orden TMA 305/2020, de 30 de marzo), que declara como servicios esenciales determinados alojamientos turísticos, a cuyos titulares les exige que los mantengan abiertos para permitir su utilización por determinados tipos de trabajadores (los que deban realizar labores de mantenimiento, asistencia sanitaria, abastecimiento de productos agrarios y pesqueros, transporte de mercancías o de viajeros, y los miembros de los fuerzas y cuerpos de seguridad, etc.), así como por personas que deban desplazarse para atender a mayores, menores, dependientes, personas con discapacidad o personas especialmente vulnerables o con necesidades de atención sanitaria.

Dada la repercusión que ha tenido, debe hacerse mención, igualmente, de la Orden TMA/336/2020, de 9 de abril, que introduce un Programa de ayuda a las víctimas de violencia de género, personas objeto de desahucio de su vivienda habitual, personas sin hogar y otras personas especialmente vulnerables, mediante el cual se obliga a las Comunidades y Ciudades Autónomas a poner a disposición de las mismas una vivienda de titularidad pública, o que haya sido cedida para su uso a una Administración Pública, aunque mantenga la titularidad privada, para ser ocupada en régimen de alquiler, de cesión de uso o en cualquier régimen de ocupación temporal admitido en Derecho. La Orden prevé, específicamente, que, cuando no se disponga de ese tipo de vivienda, la ayuda podrá aplicarse sobre una vivienda adecuada de titularidad privada o sobre cualquier alojamiento o dotación residencial susceptible de ser ocupada por las personas beneficiarias.

La confusión generada por la imprecisa redacción de dicha medida (calificada como “solución habitacional”) acerca de si la misma ampararía o no eventuales ocupaciones temporales forzosas de viviendas o alojamientos particulares no habitados ha motivado que el Gobierno aclare, aunque no por cauces formales, que la medida no habilita a realizar expropiaciones, por lo que, en principio, habría que entender que tampoco ocupaciones temporales forzosas.

3. Derecho a indemnización

Ni el Real Decreto 463/2020 ni las demás disposiciones que han ido dictándose en su aplicación abordan lo relativo a la compensación a percibir por las personas físicas y jurídicas a las que afecten las requisas de bienes, las prestaciones obligatorias o las medidas de intervención.

A este respecto, debe tenerse en cuenta que, según el artículo 3 de la Ley Orgánica 4/1981, todos aquellos que, como consecuencia de los actos y disposiciones adoptados durante alguno de los estados que regula, sufran directamente en su persona, derechos o bienes, daños o perjuicios que no les sean imputables, tendrán derecho a ser indemnizados de acuerdo con lo dispuesto en las leyes.

A falta de una mayor concreción, entendemos que debe acudirse supletoriamente a la Ley de Expropiación Forzosa y, más concretamente, a sus reglas relativas a las indemnizaciones por ocupaciones temporales y otros daños. Esa es, por lo demás, la solución asumida por algunas disposiciones dictadas en el ámbito autonómico (por ejemplo, el Decreto 32/2020, de 13 de marzo, de la Comunidad Valenciana).

Específicamente, el artículo 120 de la Ley de Expropiación Forzosa establece que, en los casos en los que, como consecuencia de epidemias, entre otras causas, las autoridades civiles adopten medidas que impliquen requisas de bienes o derechos de particulares, éstos tendrán derecho a indemnización de acuerdo con las normas correspondientes a los daños derivados de la ocupación temporal de inmuebles y al justiprecio de los muebles.

Es importante señalar que el citado precepto establece que el expediente que se instruya para cuantificar la indemnización correspondiente deberá iniciarse a instancia del perjudicado y que, conforme al artículo 122 de la Ley de Expropiación Forzosa, coincidente en este punto con el artículo 67 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, el derecho a reclamar prescribe en el plazo de 1 año.

4. Régimen sancionador

El artículo 10 de la Ley Orgánica 4/1981 prevé que el incumplimiento o la resistencia a las órdenes de las autoridades en el estado de alarma será sancionado con arreglo a lo dispuesto en las leyes. La imprecisión de la norma en este punto tampoco ha sido aclarada ni por el Real Decreto 463/2020, que se limita a remitirse a la misma, ni por las Órdenes dictadas en su aplicación, las cuales, en su gran mayoría, también contienen referencias genéricas a este respecto o, directamente, guardan silencio.

Dejando al margen aquellas conductas que pudieran ser constitutivas de delito, entendemos que el incumplimiento de las medidas de esta naturaleza adoptadas por las autoridades competentes durante la vigencia del estado de alarma sería susceptible de sancionarse, en función del ámbito al que se refiriera la medida incumplida, conforme a la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana; la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública; o la Ley 17/2015, del Sistema Nacional de Protección Civil. De hecho, algunas de las disposiciones dictadas en desarrollo del Real Decreto 463/2020, como las Órdenes INT 226/2020 y SND 233/2020, ambas de 15 de marzo, contienen a estos efectos remisiones expresas a las dos primeras normas citadas.