España - Tasas y tarifas

Por exigencias del Derecho de la Unión Europea, se ha aprobado una nueva Ley de Contratos del Sector Público (Ley 9/2017, de 8 de noviembre, LCSP) en la que se han abordado algunas cuestiones fiscales y, entre ellas, la naturaleza de la contraprestación derivada de ciertos contratos, en particular los de concesión de obras y servicios. Esta cuestión aparentemente menor ha ocupado al Tribunal Supremo y preocupado a las Administraciones contratantes durante los últimos años.

La Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de diciembre de 1995, sobre la Ley de Tasas y Precios Públicos, acudió a la expresión utilizada en el artículo 31.3 de la Constitución, prestación patrimonial de carácter público, para prescindir del concepto tradicional de tributo y referir las exigencias del principio de legalidad a cualquier prestación pecuniaria exigida coactivamente. Aquella sentencia supuso la inconstitucionalidad de la distinción entre tasas y precios públicos tal y como había surgido de la redacción primitiva de la Ley de Tasas y Precios Públicos en 1989. No sólo eran tributos los exigidos sin contraprestación sino también los exigidos con ella pero de forma coactiva bien porque los servicios eran ofrecidos en condiciones de monopolio o bien porque se referían a aspectos esenciales de la vida privada o social. Esta doctrina constitucional planteó, por una parte, la necesidad de distinguir, en su caso, entre tributos y prestaciones patrimoniales de carácter público y, de otra, su dudoso encaje con la legislación concesional.

En cuanto al primer problema, el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 182/1997, de 28 de octubre, afirmó que los tributos tendrían la finalidad de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos. Luego, las prestaciones patrimoniales de carácter público, que incluyen los tributos, carecerían de naturaleza tributaria cuando no estuviesen dirigidas a financiar el gasto publico aunque tengan " una inequívoca finalidad de interés público". El Tribunal Constitucional ha reiterado esta doctrina en las Sentencias 44/2015, de 5 de marzo, y 62/2015, de 13 de abril, en relación con ciertos descuentos o ingresos vinculados con la comercialización de medicamentos.

Más consecuencias ha tenido el segundo de los problemas citados. La Ley General Tributaria de 2003 recogió una definición de tasa que incorporaba un párrafo en el artículo 2º conforme al cual un servicio se prestaba o una actividad se realizaba en régimen de Derecho público siempre que se llevasen a cabo mediante cualquiera de las formas previstas en la legislación administrativa para la gestión del servicio público y su titularidad correspondiese a un ente público. Este párrafo, ante los problemas de aplicación surgidos, fue simplemente suprimido por la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible. Sin embargo, los problemas continuaron, especialmente, en la calificación de las tarifas percibidas por el suministro de agua.

El Tribunal Supremo en la Sentencia de 23 de noviembre de 2015 (recurso de casación núm. 4091/2013) reconoció que, siguiendo la doctrina constitucional, había debido asumir la presencia de tasas en las prestaciones de servicios en régimen concesional y optó por continuar declarando que la forma gestora era irrelevante para delimitar el ámbito de aplicación de las tasas y que lo esencial era su carácter coactivo al deberse por servicios de carácter obligatorio, indispensables o monopolísticos, doctrina que se mantiene así aun después de la reforma en 2011 de la LGT. No obstante, en un informe de 20 de mayo de 2016, la Dirección General de Tributos sostuvo que solo eran tasas las contraprestaciones cobradas por servicios gestionados directamente; en cambio, las contraprestaciones percibidas por empresas mixtas o concesionarios privados serían tarifas con la naturaleza de precios privados. Lo cual era coherente con las previsiones de la legislación de contratos del sector público. En este panorama, los entes locales padecían una gran inseguridad por las consecuencias de todo orden que se derivaban de las dificultades para saber cuándo se hallaban ante un precio o una tasa. Y, por ello, ahora el legislador aborda de nuevo la cuestión.

La nueva LCSP modifica el artículo 2º de la Ley de Tasas y Precios Públicos, el artículo 20 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales (TRLHL) y la disposición adicional primera de la LGT. Las dos primeras modificaciones asumen que las tarifas que abonen los usuarios por la utilización de una obra o por la prestación de un servicio público son prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias aunque esas tarifas se abonen a un concesionario. En consecuencia, el nuevo artículo 20.6 del TRLHL prevé que la aprobación de estas tarifas o contraprestaciones se haga mediante ordenanza, sin perjuicio de la actualización prevista en el artículo 103 de la LCSP y con informe preceptivo de aquellas Administraciones Públicas con facultades de intervención del ente local. Al mismo tiempo, la disposición adicional primera de la LGT, que hablaba de las exacciones parafiscales, pasa a contener una primera definición legal del concepto de prestaciones patrimoniales de carácter público. Lo son los tributos, pero también las de naturaleza no tributaria, en particular las ya citadas tarifas concesionales. El marco normativo se cierra con los artículos 267 y 289 de la LCSP donde se recalca que las tarifas cobradas por un concesionario en un contrato de obra pública o de servicios son prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias.

El legislador ha tratado de cerrar un viejo problema y, en realidad, opta por asumir la doctrina constitucional y por abandonar la figura de una potestad tarifaria distinta de la tributaria, a la que apuntaba el voto particular que acompañaba a la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de noviembre de 2015. No obstante, busca un estrecho hueco donde refugiarse a través de la noción de prestación patrimonial de carácter público no tributaria, donde reina el principio de legalidad a través de la correspondiente ordenanza, cabe la intervención de otras administraciones con funciones de tutela y no surgen las dificultades propias de las tasas comenzando por el principio de equivalencia.