La movilidad sostenible en España: principales medidas e iniciativas aprobadas y en tramitación

Según diversas estimaciones realizadas por la Comisión Europea, el transporte genera cerca del 25% del total de emisiones de gases de efecto invernadero, lo que evidencia su carácter decisivo en la lucha contra el cambio climático.

Aunque es posible identificar la aprobación de algunos proyectos reseñables en nuestro país en materia de movilidad desde hace más de una década, ha sido en los últimos años cuando se han redoblado las iniciativas de los poderes públicos, esencialmente en los niveles estatal y autonómico, dirigidas a sentar las bases para dotar de una naturaleza verdaderamente sostenible al sector.

Medidas e iniciativas a nivel estatal

Primeros antecedentes

La Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera, ya contemplaba en su momento la necesidad de que las Administraciones Públicas fomentasen específicamente los medios de transporte públicos y privados menos contaminantes, mediante la adopción, entre otras medidas, de planes de movilidad urbana que asumieran este propósito.

En la misma línea, el Consejo de Ministros aprobó en 2009 la Estrategia Española de Movilidad Sostenible, precisando las líneas maestras para permitir en este ámbito una mejora en la calidad del aire, del ruido, de la seguridad y de la salud. Tras ello, la primera positivización de los principios y objetivos en materia de movilidad sostenible llegó con la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible.

A partir de estos hitos iniciales, la concienciación por dotar de un mayor impulso al fomento de la movilidad sostenible ha ido creciendo exponencialmente, sobre todo tras el Acuerdo de París de 2015 sobre el cambio climático.

Estrategias y planes de movilidad

Es destacable la presentación en 2020 de la Estrategia de Movilidad Segura, Sostenible y Conectada 2030, elaborada por el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (MITMA), que guiará las actuaciones administrativas transversales a desarrollar en materia de movilidad, infraestructuras y transportes durante la próxima década. Lo hará sobre la base de 3 pilares o principios básicos como son (i) la seguridad, garantizando una mayor protección de personas y bienes, mejorando los estándares y reduciendo la siniestralidad; (ii) la sostenibilidad en lo social, lo económico y lo ambiental, fomentando los modos de transporte limpios, la economía circular, la resiliencia climática y la movilidad universal; y (iii) la conectividad, con la promoción activa de la digitalización y el avance tecnológico como vector de trasformación del sector del transporte.

En nuestro país, además, resulta clave la aprobación, el 16 de marzo de 2021, del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021-2030 (PNIEC), que diseña un modelo de transición ecológica en el que la movilidad sostenible es una pieza esencial. Precisamente en consonancia con dicho modelo fue aprobada el pasado año la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, que contempla un amplio catálogo de medidas en materia de movilidad con la clara imposición a la Administración General del Estado, a las comunidades autónomas y a las entidades locales de la obligación de adoptar las medidas necesarias para alcanzar en el año 2050 un parque de turismos y vehículos comerciales ligeros sin emisiones directas de CO₂, objetivo también aplicable al transporte marítimo.

A tales efectos, uno de los instrumentos más importante introducidos por esta norma es la obligación para los municipios de más de 50.000 habitantes de contar, antes de 2023, con planes de movilidad urbana sostenible que contribuyan a reducir las emisiones, incluyendo, entre otras medidas, el establecimiento de zonas de bajas emisiones (ZBE).

Para ello, en noviembre de 2021, en colaboración con la Federación Española de Municipios y Provincias, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (MITERD) aprobó unas directrices de creación de Zonas de Bajas Emisiones. Asimismo, el MITERD está actualmente tramitando un proyecto de real decreto que regule las zonas de bajas emisiones, cuyo periodo de consulta pública finalizó a comienzos del mes de mayo de 2022.

En este sentido, es reseñable el esfuerzo ya realizado por los municipios de Madrid (que ha aprobado recientemente su nueva Ordenanza municipal de movilidad sostenible) y Barcelona, que cuentan ya con zonas de bajas emisiones en funcionamiento, a los que deberán de sumarse cerca de 150 municipios españoles más en los próximos meses.

En paralelo, también son importantes las iniciativas desarrolladas para la consecución tecnológica de un transporte eficiente y de bajas emisiones, como puede ser el fomento del uso de combustibles alternativos, auspiciado, por ejemplo, por las hojas de ruta aprobadas por el Consejo de Ministros, respectivamente, para el hidrógeno verde, el 6 de octubre de 2020, y para el biogás, el 22 de marzo de 2022.

Recarga de vehículos

Uno de los principales objetivos de movilidad sostenible fijados en la citada Ley 7/2021 se materializa en la obligación de instalar, antes del 1 de enero de 2023, puntos de recarga eléctrica para vehículos en las estaciones de suministro de combustibles y carburantes a vehículos.

Para impulsar dichas medidas, el Gobierno aprobó el Real Decreto-ley 29/2021, de 21 de diciembre, por el que se adoptan medidas urgentes en el ámbito energético para el fomento de la movilidad eléctrica, el autoconsumo y el despliegue de energías renovables, facilitando el régimen de autorización de tales puntos de recarga en los terrenos colindantes a las carreteras del Estado y abriendo el paso al establecimiento de obligaciones y plazos concretos para la instalación de infraestructuras de recarga de alta capacidad.

También con la finalidad de contribuir a ese mismo objetivo de despliegue fue aprobado el Real Decreto 184/2022, de 8 de marzo, por el que se regula la actividad de prestación de servicios de recarga energética de vehículos eléctricos. Esta norma desarrolla reglamentariamente el artículo 48 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, el cual, tras la eliminación en 2018 de la figura del gestor de carga, introduce una mayor flexibilización de la actividad de recarga, permitiendo que la desarrolle cualquier consumidor de energía eléctrica.

El real decreto, en cualquier caso, introduce dos figuras esenciales a nivel estructural, al distinguir entre la figura del (i) operador del punto de recarga (CPO o Charge Point Operator), que ostenta la titularidad de los derechos de explotación sobre los puntos de recarga y que garantiza su operatividad, pudiendo incorporar funciones prestacionales del servicio; y (ii) la empresa proveedora de servicios de movilidad (MSP o Mobility Service Provider), como operador virtual que, sin ser titular de los puntos de recarga ni de los derechos de explotación sobre los mismos, actúa a modo de tercero en la prestación del servicio, como intermediario entre el CPO y el usuario del vehículo eléctrico.

Anteproyecto de Ley de Movilidad Sostenible

Por el momento, el colofón a las iniciativas impulsadas en la materia lo constituye el Anteproyecto de Ley de Movilidad Sostenible y Financiación del Transporte, aprobado por el Consejo de Ministros del pasado 1 de marzo de 2022, mediante el que se trata de fijar sistemáticamente los principios básicos que a nivel global deben inspiran las políticas de movilidad sostenible, transporte e infraestructuras, basándose en la concepción de la movilidad como un derecho del ciudadano que el poder público debe proteger. Todo ello, además, desde la perspectiva de favorecer la mayor protección de la salud, el medioambiente, el clima y la seguridad y el bienestar general.

Pese a su considerable extensión (107 artículos, 13 disposiciones adicionales, 8 disposiciones transitorias y 7 disposiciones finales), las previsiones del MITMA son remitir esta iniciativa durante 2022, como proyecto de ley, a las Cortes Generales, para que se pueda aprobar definitivamente antes de finalizar 2023, cumpliendo así los compromisos adquiridos en este ámbito con la Comisión Europea.

Los 4 principios básicos que inspiran el anteproyecto son (i) la movilidad entendida como derecho social; (ii) la búsqueda de una movilidad limpia y saludable; (iii) el fomento de un sistema de transporte digital e innovador; y (iv) la eficiencia de las inversiones, para asegurar el retorno en favor de los ciudadanos.

Para fomentar la movilidad sostenible desde una perspectiva práctica, y como complemento a lo previsto en la mencionada Ley 7/2021, el anteproyecto prevé la necesidad de aprobar un Documento de Orientaciones para la Movilidad Sostenible (DOMOS), como marco esencial para la planificación en la materia de todas las Administraciones Públicas.

Asimismo, resultan destacables las novedades relativas al (i) establecimiento de un ‘sandbox’ o espacio de pruebas controlado en el ámbito de la movilidad, que haga acompasar la innovación regulatoria con los avances tecnológicos que constantemente se producen en este campo; así como a (ii) la fijación de las bases para regular la futura operación de los vehículos automatizados de pasajeros y mercancías en vías públicas, como alternativa de movilidad que habrá de transformar en profundidad el sector durante los próximos años.

Líneas de ayudas

Desde una perspectiva económico-financiera, el sector de la movilidad sostenible se ha visto impulsado de forma igualmente decidida por parte de las autoridades mediante la configuración de múltiples líneas de ayudas públicas y, en particular, las amparadas en los fondos previstos a nivel europeo mediante el instrumento Next Generation.

Como es sabido, estos fondos Next Generation han sido canalizados a España mediante el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, aprobado el 27 de abril de 2021, cuyo Componente 6 contempla específicamente el fomento de la movilidad “sostenible, segura y conectada” mediante la inversión de hasta 6.667 millones de euros, principalmente en el sector del ferrocarril, completando los corredores europeos en España e impulsando el transporte intermodal, con el objetivo de reducir las importaciones de petróleo y las emisiones de gases de efecto invernadero.

El principal instrumento diseñado por nuestra normativa para la aplicación material de los fondos Next Generation en sectores de especial complejidad, transversalidad y gran capacidad de arrastre para el crecimiento económico ha sido la figura de los denominados Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica (PERTE). Pues bien, muestra de la prioridad dada al impulso de la movilidad sostenible es, precisamente, que el primero de estos instrumentos aprobados por el Consejo de Ministros fuera el PERTE para el desarrollo del vehículo eléctrico y conectado, de 13 de julio de 2021, dirigido a la creación de todo un ecosistema en el que sea posible fabricar y desarrollar de manera integral el vehículo eléctrico en España. Al amparo de este Proyecto, han ido publicándose las bases reguladoras de alguna de las líneas de ayudas que incluye (por ejemplo, Programa Tecnológico Automoción Sostenible, MOVES Singulares, MOVES Flotas, o las más importantes, relativas a la Línea de ayudas a actuaciones integrales de la cadena industrial del vehículo eléctrico u conectado), así como las respectivas convocatorias, que actualmente se encuentran en diferentes fases de tramitación.

También relacionados con la movilidad sostenible figuran el PERTE de las energías renovables, hidrógeno renovable y almacenamiento, enfocado en acelerar la transición hacia fuentes de energía de energía limpia que hagan viable la sostenibilidad del transporte, o el PERTE para la industria naval, centrado en favorecer la transformación del sector para garantizar su sostenibilidad medioambiental, diversificando la actividad hacia las energías renovables marinas y buques de bajas emisiones.

Medidas e iniciativas en el plano autonómico

La búsqueda de la sostenibilidad en el sector de la movilidad es un compromiso que vincula a todas las Administraciones, y no solo a la Administración General del Estado. Por este motivo, también existen diversas normas aprobadas en este ámbito durante los últimos años por las comunidades autónomas.

Cabe citar, por ejemplo, la Ley 16/2017, de 1 de agosto, del Cambio Climático de Cataluña; la Ley 8/2018, de 8 de octubre, de medidas frente al cambio climático y para la transición hacia un nuevo modelo energético en Andalucía; la Ley 12/2018, de 23 de noviembre, de Transportes y Movilidad Sostenible de Asturias; la Ley 9/2018, de 20 de diciembre, de transporte público de viajeros por carretera de Castilla y León; la Ley 4/2019, de 21 de febrero, de sostenibilidad energética de la Comunidad Autónoma Vasca; la Ley 10/2019, de 22 de febrero, de cambio climático y transición energética de las Islas Baleares; o la Ley Foral 4/2022, de 22 de marzo, de Cambio Climático y Transición Energética.

Estas normas apuestan ya, a día de hoy, por el fomento de la sostenibilidad medioambiental en el sector del transporte con medidas como (i) la obligación impuesta a determinados centros de trabajo (que cuenten con un determinado número de empleados o generen una movilidad significativa) de elaborar planes de transporte sostenible que definan las medidas necesarias para favorecer la movilidad medioambientalmente eficiente de su personal en los desplazamientos al lugar de trabajo; (ii) la previsión de contar en determinadas edificaciones con puntos de recarga para vehículos eléctricos; o (iii) la introducción de restricciones a la circulación de los vehículos más contaminantes.

De cara a los próximos años, además, es importante tener en cuenta que existen diversas iniciativas normativas autonómicas en tramitación dirigidas a potenciar específicamente todo lo relativo a la movilidad sostenible en el marco del proceso de transición ecológica en el que estamos inmersos.

Es el caso, por ejemplo, del Proyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Ecológica de la Comunidad Valenciana, o del Proyecto de Ley Canaria de Cambio Climático y Transición Energética, que han iniciado recientemente su tramitación parlamentaria. También se encuentran en elaboración el Anteproyecto de Ley de Cambio Climático de La Rioja, el Anteproyecto de Ley de Movilidad Sostenible de Euskadi y el Anteproyecto de Ley por la que se regulan determinados aspectos de la entrega de los productos adquiridos a distancia de Cataluña.

Especialmente llamativa es esta última iniciativa, por la novedosa propuesta que introduce de regular un proceso sostenible de entrega de mercancías adquiridas online, previendo, entre otros aspectos, la posibilidad de establecer horarios de reparto, fijar ciertos condicionantes para la implantación de almacenes logísticos o fomentar la creación de más puntos de “Click&Collect” que eviten el reparto a domicilio y las eventuales repeticiones de entregas.

En suma, también a nivel autonómico se sigue la pauta estatal de otorgar una importancia prioritaria al objetivo de acelerar la implantación real de una movilidad sostenible que contrarreste los efectos negativos de este sector sobre el medio ambiente.

La amplitud y el grado de novedades en cuanto a iniciativas regulatorias y normativas que se están registrando constantemente al respecto hacen conveniente, en todo caso, permanecer muy atentos a su evolución, tramitación y aprobación, a fin de poder analizar las posibles implicaciones que podrían llegar a derivarse a nivel práctico de las mismas.