Por una configuración potestativa del procedimiento económico-administrativo previo a la vía jurisdiccional
El camino a la conclusión de un litigio con la Administración originado por una deuda tributaria es increíblemente largo y tortuoso. Muchos de los que lean estos comentarios lo sabrán por experiencia. Que una gran parte de ese camino tenga que transitarse en la esfera de los procedimientos económico administrativos es algo a lo que inevitablemente nos hemos acostumbrado. No obstante, estimo que sería conveniente reflexionar alguna vez sobre las peculiaridades de ese procedimiento y de su razón de ser. A este propósito quiero dedicar las líneas que siguen.
La revisión administrativa previa a la jurisdiccional es una prerrogativa de la Administración con el fin de afianzar la legalidad de sus decisiones. El hecho de que un órgano administrativo revisor, distinto al de inspección o gestión que dictó el acto, compruebe si la decisión se ajusta a derecho en sus vertientes formal y sustancial es una garantía adicional de validez del acto administrativo. Con tal propósito se crea un procedimiento posterior a la revisión potestativa del propio acto del órgano que lo dictó.
Sin embargo, como dijo García de Enterría, la sensación que tiene el administrado y nosotros asesores, como intermediarios entre este y la Administración, es la de que “la exigencia de un agotamiento previo a los recursos administrativos para poder acceder a un tribunal independiente no es, en modo alguno, sentido por los ciudadanos como un plus de garantía para ellos, sino, claramente como una carga enojosa y molesta, con la cual rara vez se obtiene una satisfacción preprocesal, sino más bien lo contrario, un intento de la Administración de apuntalar las razones posiblemente endebles del acto recurrido y, siempre, un alejamiento de la tutela judicial y un ahondamiento de la fatal distancia entre la ejecución previa por la Administración de su acto y las posibilidades prácticas de restitución de la justicia, que solo a través de la lejana sentencia podrá producirse”.
Un óptica distinta ha adoptado el Tribunal de Justicia de la Unión Europea al calificar a los órganos económico administrativos como órganos jurisdiccionales, con motivo de contemplar la posibilidad de que estos pudiesen plantear cuestiones prejudiciales a este Tribunal tal y como dispone el artículo 234 del Tratado de la UE. Por ejemplo, el TJUE en su Sentencia de 21 de marzo de 2000, Gabalfrisa, analiza si el órgano en cuestión cumple o no los requisitos que, desde la perspectiva comunitaria, se estima que deben concurrir para otorgar al mismo la naturaleza de jurisdiccional, requisitos que simplemente enumerados, son los siguientes: a) origen legal del órgano; b) su permanencia; c) el carácter obligatorio de su jurisdicción; d) el carácter contradictorio del procedimiento; e) la aplicación por parte del órgano de normas jurídicas; y f) su independencia.
De las anteriores, sin duda las notas de contradicción del proceso y la independencia del órgano son las que presentan mayores objeciones a priori. Lamentablemente el Tribunal de Luxemburgo efectúa una apreciación laxa del cumplimiento de dichas condiciones en el ámbito de revisión administrativa, (i) puntualizando en relación con la existencia de contradicción procesal, que la exigencia de un procedimiento contradictorio no es un criterio absoluto dado que es suficiente para apreciar este requisito que los interesados pueden presentar escritos de alegaciones y pruebas en apoyo de sus pretensiones y que el Tribunal económico-administrativo para resolver cuestiones no planteadas por los interesados debe exponerlas a los personados en el procedimiento y concederles un plazo para que formulen alegaciones y (ii) señalando que el criterio de independencia se da por cumplido al existir separación funcional entre los servicios de la Administración Tributaria responsables de la gestión e inspección y los Tribunales económico-administrativos que resuelven las reclamaciones presentadas contra las decisiones de dichos servicios.
Más nos hubiera valido que el Tribunal hubiera seguido los criterios del Abogado General que trató de poner en evidencia la falta de independencia de los citados Tribunales en cuestión fundando su posición en que estos están integrados orgánicamente en la propia Administración y son designados por el Ministerio de Hacienda, lo que no asegura en absoluto que órganos de inspección y revisión actúen libres de presión del poder ejecutivo. Como si el TJUE nunca hubiese oído eso de que nunca muerdas la mano del que te da de comer.
Pues nada, que los Tribunales económico-administrativos son independientes y su labor es la de garantizar la legalidad y eficacia del acto administrativo. La confirmación de esta tesis bien podría haber llegado por la comprobación formal de un análisis estadístico de las resoluciones de los TEAR y TEAC y la frecuencia en que estas son confirmadas posteriormente por los órganos jurisdiccionales. Un examen somero de las memorias judiciales que el Ministerio de Justicia publica cada año sirve para comprobar, por ejemplo, el número de sentencias de Juzgados y Tribunales contencioso-administrativos que posteriormente son confirmadas en una segunda instancia. En la del ejercicio 2012 se puede comprobar cómo más del 75 por 100 de las apelaciones y casaciones de Juzgados y Tribunales contencioso-administrativos se confirman por el Tribunal Superior. Sin embargo las citadas memorias están huérfanas de datos en cuanto al porcentaje de resoluciones de Tribunales económico-administrativos que luego son confirmadas posteriormente por el órgano jurisdiccional que revisa la resolución. Si pretenden buscar esta información en las fuentes del Ministerio de Hacienda, no se cansen, tampoco las encontrarán. Así que nos quedamos sin saber en qué medida los órganos jurisdiccionales confirman las resoluciones de los Tribunales económico-administrativos, que de haberse elaborado con una calidad exquisita deberían ser confirmadas en porcentajes similares o superiores al que hemos mencionado anteriormente.
Por tanto, la mejor prueba para demostrar el rigor y la independencia de estos tribunales se nos cercena quedando a la espera de que una Ley de Transparencia sería y efectiva nos conceda alguna vez el derecho a preguntar acerca de cuántas resoluciones de los TEAR y TEAC acaban revocadas o confirmadas por los tribunales jurisdiccionales. Mientras tanto cualquier impresión acerca de que la revisión económico-administrativa es en muchos casos una pérdida de tiempo y dinero del administrado estará justificada por la propia experiencia y por las razones de peso que he ido mencionando en las líneas que anteceden. Cómo han expuesto autores como Clemente Checa, la vía económico-administrativa bien podría haberse planteado como un cauce meramente potestativo para el contribuyente. Los discursos dirigidos a defender la legalidad y el rigor de la actuación administrativa sin el aval de unos datos que confirmen en qué medida los órganos jurisdiccionales sostienen los fundados criterios de los Tribunales económico-administrativos tan solo son pamplinas.