Responsabilidad patrimonial del Estado legislador ante eventuales declaraciones de inconstitucionalidad de la Ley 15/2012

El Tribunal Supremo ha planteado sen- das cuestiones de inconstitucionalidad sobre la regulación de los Impuestos sobre el Valor de la Producción de Energía Eléctrica y sobre la Producción y el Almacenamiento de Combustible Nuclear Gastado y Residuos Radiactivos, creados por la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética.

Su planteamiento ha sido acordado en el marco de los recursos de casación interpuestos por diferentes empresas de generación eléctrica contra las sentencias de la Audiencia Nacional que desestimaron previamente los recursos contenciosos contra las órdenes ministeriales que aprobaron los modelos de autoliquidación de estos impuestos. Para el Tribunal Supremo existirían «serias dudas» (sic) sobre la verdadera finalidad medioambiental en la que han tratado de justificarse los mismos, así como sobre su compatibilidad con otras figuras tributarias que gravarían el mismo hecho imponible (IAE y tasas ENRESA).

Aunque actualmente estas cuestiones se encuentran pendientes de admisión a trámite por el Tribunal Constitucional, unas eventuales declaraciones de inconstitucionalidad relativas a estos impuestos podrían legitimar el ejercicio de acciones de reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador por los operadores afectados, cuyos importes serían especialmente notables (3.195 M€, según las cifras de recauda- ción de la AEAT durante los años 2013 y 2014).

Nuevo régimen jurídico

En dicho contexto, cabe destacar que la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en vigor a partir del 2 de octubre de 2016, establece un nuevo régimen jurídico para este tipo concreto de responsabilidad patrimonial. Sin perjuicio de las posibles interpretaciones que puedan realizarse de varias de sus previsiones, resultan destacables las siguientes:

– Exigencia de previa sentencia firme, en cualquier instancia, desestimatoria de un recurso en el que se hubiese alegado, precisamente, la inconstitucionalidad de la norma controvertida.

– Delimitación temporal de los daños indemnizables, circunscribiéndolos a los producidos en el plazo de los 5 años anteriores a la fecha de publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad, salvo que la misma estableciera otra cosa.

Bajo estos nuevos requisitos (calificados de «restrictivos» por el Consejo de Estado), y en atención a la inexistencia de un régimen transitorio que pudiera ser específicamente aplicable, se evidencia la necesidad de que los operadores afectados soliciten la rectificación de todos los actos tributarios relacionados con la exigencia de los impuestos controvertidos e impugnen eventuales inadmisiones o desestimaciones de dichas solicitudes. Asimismo, y sin perjuicio de hacerlo también en el correspondiente recurso contencioso-administrativo, podría convenir anticipar ya desde la vía administrativa el argumento de la posible inconstitucionalidad. Todo ello, con el objetivo de tratar de evitar la firmeza de tales actos o que se tuvieran por consentidos, y poder proceder así a la impugnación judicial que permita acabar contando con la previa sentencia desestimatoria firme exigida a efectos de la reclamación.

En cualquier caso, debe tenerse en cuenta que, como se ha señalado, la viabilidad de una eventual reclamación quedaría en último término supeditada a una circunstancia no necesariamente vinculada a la diligencia del interesado o a las razones que le asistan, como es que la publicación de la posible sentencia que declare la inconstitucio- nalidad tenga lugar en el plazo de 5 años desde la generación de los daños reclamados (sin que la norma precise cuándo se entiende producido el daño a estos efectos).

Aunque la experiencia práctica derivada de algunos precedentes recientes sobre cuestiones de incons- titucionalidad en materia tributaria pone de manifiesto un tiempo medio aproximado de tramitación de entre 1 y 2 años, existen otros casos en los que llega, por ejemplo, a los 7 o 9 años. Si se considera, además, la duración de la tramitación administrativa y contenciosa previas, y salvo que la sentencia establezca otra cosa, se pone de manifiesto que el citado plazo legal de 5 años fijado con carácter general puede acabar resultando claramente insuficiente y convertirse, en la práctica, en un límite al alcance de un de- recho a ser indemnizado que pudiera reconocerse. Cuestión distinta a valo- rar sería que, pese a su dificultad, pudiera, en su caso, llegar a plantearse una reclamación de responsabilidad patrimonial por un funcionamiento anormal en la tramitación del corres- pondiente recurso contencioso o de la cuestión de inconstitucionalidad, y con base en el que se estimara que ha acabado produciéndose la referida limitación.