Retroactividad y confianza legítima

En la aplicación de nuestro ordenamiento jurídico aparecen problemas recurrentes entre los que destaca el de la aplicación temporal de las normas y de los cambios de interpretación de las mismas. En este blog ya hemos hecho referencia a las Sentencias del Tribunal Constitucional sobre la aplicación de los nuevos criterios para la admisión de recursos de casación y su aplicación en el tiempo (por todas STC 7/2015, de 22 de enero de 2015). Ahora, el Tribunal Constitucional afronta la cuestión en la Sentencia 216/2015, de 22 de octubre de 2015, que resuelve un recurso de inconstitucionalidad contra la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio, de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas. Dicha disposición mantenía las ayudas vigentes pero afectaba a otras en tramitación y, sobre todo, excluía la renovación de ayudas concedidas por un plazo de cinco años, plazo que, según la normativa anterior, podría ser renovado durante otro periodo de igual duración y por la cuantía correspondiente. Más allá de la interpretación de la expresión "podrá ser renovado" en relación con el plazo de una ayuda anterior, se plantea, desde la perspectiva del artículo 9.3 de la CE, si el legislador puede suprimir la renovación de una ayuda cuando esa renovación podría ser razonablemente esperada por el ciudadano que bajo esa confianza había contratado un préstamo hipotecario.

La Sentencia afronta el problema desde la perspectiva clásica de la retroactividad de las normas y por este camino llega a la solución tradicional. La exclusión de cualquier retroactividad, fuera del ámbito sancionador, conduciría a una indeseable petrificación de nuestro ordenamiento jurídico. Además, la norma controvertida no es propiamente retroactiva porque se proyecta exclusivamente sobre situaciones futuras y no afecta a relaciones consagradas o situaciones agotadas.

Sin embargo, la sentencia va acompañada de un interesante voto particular que llega a una solución distinta. Es doctrina constitucional (por todas STC 89/2009, de 20 de abril de 2009) que el artículo 9.3 de la CE protege también la confianza de los ciudadanos que ajustan su conducta económica a la legislación vigente frente a cambios normativos que no sean razonablemente previsibles. Surge así una perspectiva distinta que no se ciñe a la noción clásica de retroactividad y parte del principio de confianza legítima, enlazando con la doctrina constitucional alemana y la jurisprudencia del TJUE. El Tribunal Constitucional alemán ha entendido que el principio de confianza legítima protege a quien confía en la permanencia de una norma que induce a adoptar una decisión cuyo sentido económico cambia si luego esa norma se modifica. En esta línea, el citado voto particular entiende que la norma controvertida debió ser analizada no sólo desde la perspectiva de su posible retroactividad sino desde otra perspectiva autónoma y distinta como es la del principio se seguridad jurídica que garantiza la confianza legítima, confianza que a juicio del magistrado disidente amparaba a quienes pudieron razonablemente pensar que, cumpliendo los requisitos exigidos, les sería renovada la ayuda contando con la que habían solicitado anteriormente un préstamo hipotecario.

Este enfoque es muy importante en el campo tributario donde seguimos sin resolver qué confianza legítima protege al inversor que adopta una decisión económica no ya confiando en la estabilidad del régimen fiscal aplicable sino en la de los beneficios ofrecidos por el legislador para inducir esa decisión.

Por otra parte, la Resolución del TEAC de 17 de noviembre de 2015 (03923/2013/00), afronta la aplicación en el tiempo de un cambio de criterio administrativo, el relativo a la no exención en el IVA de los servicios de gestión discrecional de carteras de inversión. El TEAC tiene en cuenta: (i) que el criterio favorable a la exención de tales servicios fue establecido por la DGT en contestaciones a consultas tributarias, (ii) que el cambio viene impuesto por la jurisprudencia posterior del TJUE (STJUE de 19 de julio de 2012, Deutsche Bank AG), y, finalmente, (iii) que la DGT en dos conocidas contestaciones de 2 de enero de 2013 (V0001-13 y V0002-13) entendió que la doctrina previa a esta sentencia era aplicable a la obligaciones tributarias cuyo cumplimiento hubo de materializarse durante "la vigencia de dicho criterio".

El TEAC recuerda la primacía del Derecho de la Unión Europea, interpretado a la luz de la jurisprudencia del TJUE, y trae a colación la cuestión del exacto valor de las consultas vinculantes para señalar que la doctrina de la DGT no le vincula. Pero no puede evitar el espinoso tema de los efectos en el tiempo de un cambio de criterio, afirmando que el carácter vinculante de la contestación a las consultas tributarias se mantendrá en relación con las obligaciones y derechos cuyo cumplimiento y ejercicio, respectivamente, hubiesen de materializarse por el obligado tributario que planteó la consulta durante la vigencia de dicho criterio. En suma, el TEAC, aunque aludiendo sólo al obligado tributario que planteó la consulta frente a la redacción del artículo 89 de la LGT, parece aceptar la gran novedad que aportaron las resoluciones de la DGT de 2 de enero de 2013. En contra de lo que ha sido tradicional, bajo la vigencia de la misma ley parece posible hablar de la vigencia de dos o más criterios administrativos diferentes interpretando esa ley a la luz de una jurisprudencia cambiante.

Sin embargo, como en el caso concreto el reclamante repercutió el IVA, solicitando poco después de la Sentencia del TJUE la rectificación de su autoliquidación, el TEAC rechaza la rectificación solicitada, pues tras esa sentencia debe prevalecer el criterio del TJUE. Se introduce así una curiosa desigualdad al atender como fecha relevante a la de la solicitud de rectificación y no a la de realización de las operaciones.