Tasas, ¿por qué son tan importantes?

Acostumbrados a tratar cuestiones relativas a otros tributos, vamos descubriendo la importancia de las tasas locales. En realidad, a lo que asistimos es al creciente protagonismo de tributos con poca trascendencia en la recaudación global pero que pueden tener un gran impacto económico en un determinado sector, tratándose además de tributos cuya recaudación no sigue el ciclo económico.

En el caso de las tasas locales, ha estado en primer lugar de actualidad la tasa que afecta a la telefonía móvil y que grava la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local por las empresas que prestan estos servicios. El Tribunal Supremo ha dictado una Sentencia con fecha 20 de mayo de 2016 (recurso de casación núm. 3937/2014) anulando la dictada por el TSJ de Madrid, que había declarado contrario a derecho el artículo 5 de la ordenanza municipal de 2012 del Ayuntamiento de Madrid, relativo a la cuantificación de la tasa.

Más desapercibidas han pasado las sucesivas sentencias del Tribunal Supremo sobre las tasas locales por abastecimiento de agua. ¿Cuál es la naturaleza de la contraprestación satisfecha por el ciudadano en pago por el suministro de agua?; ¿es una tasa o es un precio público o privado?. Por otra parte, ¿en qué medida esa respuesta depende de quién presta el servicio, bien el propio Ayuntamiento o bien una empresa pública o actuando como concesionario del servicio?. De la respuesta a estas preguntas depende el régimen de esa contraprestación debiendo los Ayuntamientos saber si deben o no aprobar ese canon a través de una ordenanza fiscal.

A raíz de la Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 5 de diciembre, la doctrina constitucional concibe como prestaciones patrimoniales de carácter público y, en consecuencia, como tasas las cantidades satisfechas por los ciudadanos por la prestación de servicios de recepción obligatoria. Además, se entendería que esta obligatoriedad se da en el caso de servicios esenciales para la vida de un ciudadano o que el sector público presta en régimen de monopolio de hecho o de derecho. De esta forma, serían tasas las cantidades cobradas por el suministro de agua. Inicialmente se pensó que tal carácter existía siempre que el titular del servicio fuese un ente público con independencia de la forma de prestación del servicio. Sin embargo, pronto se advirtió la contradicción que parecía existir entre ese criterio y la legislación sobre contratos del sector público; cuando mediaba una concesión de servicio público, el concesionario podía percibir directamente de los usuarios una tarifa que esa legislación parecía concebir como un precio autorizado y no como un tributo. El legislador intervino modificando el artículo 2 de la LGT y suprimió en 2011 el párrafo que respaldaba la aplicación extensiva del concepto de tasa. Sin embargo, la jurisprudencia posterior ha sido vacilante al respecto hasta llegar a la decisiva sentencia de 23 de noviembre de 2015 (recurso de casación núm. 4091/2013).

En esta sentencia, el Tribunal Supremo niega virtualidad a la modificación legislativa del 2011, al considerar que la doctrina constitucional surgida con la STC 185/1995 exige que tengan la consideración de tasas las cantidades percibidas por el servicio de abastecimiento de agua con independencia de la forma de prestación de ese servicio y aunque ésta se haga mediante una concesión. Se matizaba así la doctrina sentada en la anterior sentencia de 28 de septiembre de 2015, que, referida a la prestación de servicios funerarios, debía entenderse a la luz de la liberalización de ese sector y la prestación de los mismos servicios por empresas privadas. Por otro lado, la Sentencia de 23 de noviembre de 2015 iba acompañada por un extenso voto particular discrepante que entendía estos cánones como precios cuando retribuían a un concesionario.

Tras esta sentencia, el Tribunal Supremo ha dictado otras dos con interesantes reflexiones sobre la misma cuestión. En la de 18 de mayo de 2016, el Alto Tribunal recuerda el principio de equivalencia y advierte que el importe de la tasa no puede exceder del coste de prestación del servicio, de modo que el ente que presta el servicio debe justificar la cuantificación de la tasa mediante la correspondiente memoria o informe económico-financiero. En la sentencia de 2 de junio de 2016, se entiende que esa tasa no es posible cuando un Ayuntamiento suministra agua a otro Ayuntamiento pues el artículo 20 del TRLHL limita la imposición de estas tasas al suministro domiciliario de agua. Mientras tanto, se ha conocido un informe de la Dirección General de Tributos, de 20 de mayo de 2016, en el cual se sostiene que cuando los servicios públicos de abastecimiento de agua son gestionados por un ente público la contraprestación es una tasa. En cambio, cuando la gestión se lleva a cabo por una sociedad privada municipal o por un sistema de concesión del servicio, las contraprestaciones son ingresos de derecho privado, pues la Administración titular del servicio puede optar por retribuir al gestor mediante una tarifa o precio a satisfacer por los usuarios, una retribución de la Administración o una combinación de ambas formas.

En suma, las tasa locales van adquiriendo una gran importancia y complejidad con la consiguiente dosis de incertidumbre. Tal vez ha llegado el momento de comprender que el sistema tributario local necesita una reforma pues adolece de dos defectos destacados. Por un lado, las administraciones tributarias municipales en muchos casos carecen de medios para ser ellas las que deban afrontar la gestión de unos tributos que se han complicado de tal manera. Por otra parte, la litigiosidad y los costes de aplicación de estos tributos se multiplican cuando cada Ayuntamiento establece distintos sistemas de cuantificación o de gestión. Tal vez sería razonable ir hacia una mayor armonización de estos tributos con independencia del destino final de su recaudación.