A vueltas con la supletoriedad del Derecho Civil y las lagunas del Derecho Administrativo

Tan solo una semana después de la sentencia relativa a la cesión de créditos por responsabilidad patrimonial de la Administración sobre la que publicamos recientemente una perspectiva, el Tribunal Supremo ha dictado una nueva sentencia en la que alcanza una conclusión, a nuestro juicio, más acertada respecto del criterio a seguir en la determinación de las normas aplicables para integrar las eventuales lagunas del Derecho Administrativo.

La primera sentencia, de 22 de enero de 2020, de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (recurso 1159/2015), referida a la posible cesión a terceros de los derechos de crédito vinculados a la responsabilidad patrimonial de la Administración, se remitía a los principios del Derecho Administrativo para reivindicar la singularidad de esta disciplina y justificar así la aplicación de determinadas normas sobre responsabilidad contractual de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) a un supuesto de responsabilidad extracontractual o aquiliana. Es decir, pese a la existencia en nuestro ordenamiento jurídico de una regla de supletoriedad general del Derecho Civil, en el que sí se contempla una regulación al respecto, aquella sentencia optaba por no acudir a dicha disciplina.

Pues bien, acaba de conocerse otra sentencia, de 29 de enero de 2020, dictada por la Sección Quinta de esa misma Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (recurso 694/2018), en la que, con tan solo una semana de diferencia, se aborda de nuevo la problemática del sistema de fuentes en Derecho Administrativo respecto de vacíos normativos sobre una determinada materia, aunque se alcanza, en esta ocasión, una solución sustancialmente diferente. Como se verá a continuación, y aunque los pronunciamientos se refieren a supuestos distintos (responsabilidad patrimonial de la Administración e incumplimientos de convenios urbanísticos) los razonamientos seguidos en uno y otro caso sobre la cuestión principal y común (supletoriedad del Derecho Civil respecto del Derecho Administrativo) parecen, a nuestro juicio, un tanto contradictorios.

El objeto del debate ahora planteado es esencialmente si a la acción para reclamar ante la Administración los incumplimientos de un convenio urbanístico le es aplicable un determinado plazo de prescripción previsto en Derecho público (Ley General Presupuestaria - LGP) o el correspondiente del Derecho privado (Código Civil - CC).

Concretamente, en esta nueva sentencia se analiza el caso de tres sociedades que presentaron en 2010 una reclamación de cantidad contra el Ayuntamiento de Marbella por el incumplimiento de diversos convenios urbanísticos de planeamiento suscritos en 1996 y 1997 y por el enriquecimiento injusto de dicha corporación como consecuencia de las cesiones de suelo realizadas a su favor sin que hubiese existido la respectiva actuación municipal compensatoria.

En la instancia, el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía desestimó el recurso de las sociedades actoras. Tras reconocer la existencia de una laguna jurídica (“no existe norma explícita al respecto”), acaba remitiéndose a la LGP y no al CC. Lo anterior sobre la base de entender que el régimen jurídico aplicable a la responsabilidad de la Administración por incumplimiento de los convenios urbanísticos “no es el de la responsabilidad contractual del Código Civil”, sino el de “las normas jurídico-administrativas reguladoras de la responsabilidad de la Administración y del contratista en relación con los terceros y de la Administración con el contratista”, pues “estamos al fin y al cabo ante un contrato, pero de naturaleza administrativa”.

Así, dicho tribunal acude al plazo de prescripción de 4 años del artículo 25.1.a) de la LGP y no al de las obligaciones personales del artículo 1.964.2 del CC (de 15 años en el caso analizado, pero de 5 actualmente), al considerar que se está ante “un supuesto de litis de obligaciones dinerarias” frente a la Administración.

Pues bien, la sentencia del Tribunal Supremo de 29 de enero de 2020 que ahora nos ocupa estima el recurso de casación interpuesto, anulando la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Y ello, en atención a una serie de razonamientos -a nuestro entender- acertados, que aclaran los criterios a aplicar para identificar la normativa que deba colmar, en cada caso, las posibles lagunas de Derecho Administrativo.

Dicha sentencia de 29 de enero dedica íntegramente tres fundamentos de Derecho a recopilar el ingente marco normativo y jurisprudencial que confirma tanto la naturaleza de contrato administrativo propia de los convenios urbanísticos como el principio indemnizatorio derivado del incumplimiento de los mismos.

Acto seguido, traza la secuencia del esquema conforme al que resolverá el debate planteado, al afirmar que, “ante la ausencia de norma en materia contractual o convencional pública, resultaría de aplicación supletoria las restantes normas de derecho administrativo”, pero subrayando que “ello sólo será así si la norma administrativa cubriera con plenitud el vacío dejado en la legislación contractual”, pues, en defecto de las anteriores, deberá acudirse a las “normas de derecho privado”. Es decir, aunque admite, por supuesto, la preferencia del Derecho Administrativo sobre el Derecho Civil en la aplicación supletoria de normas que solventen lagunas jurídico-administrativas, lo supedita a que dichas otras normas de Derecho Administrativo sean realmente idóneas a tal fin, en el sentido de poder colmar las citadas lagunas de forma plena. En este sentido, exige una coincidencia básica entre el caso analizado y el supuesto de hecho para el que se contempla la norma de integración a la que vaya a recurrirse.

Para el Tribunal Supremo el plazo de prescripción del artículo 25.1.a) de la LGP es aplicable a las acciones para reclamar a la Administración el cumplimiento de “obligaciones de carácter económico asumidas por la misma”, pero no para el cumplimiento de otras “prestaciones de distinta naturaleza derivadas de una relación de carácter contractual”, como pueda ser la derivada de los convenios urbanísticos de planeamiento analizados (realización por la Administración de una determinada actuación urbanística y no directamente el cumplimiento de una obligación dineraria).

Concluye -con especial énfasis repetitivo- que dicho precepto “no colma, no llena, no integra el vacío normativo dejado por la legislación contractual pública”, ya que su aplicación llevaría a que se estuviera “exonerando a la Administración del cumplimiento del convenio en sus propios términos, desconociendo las prestaciones de distinta naturaleza que conforman su contenido obligacional” (que son, de hecho, “a las que ha de referirse y acomodarse el plazo de prescripción”), “transformándolo y reduciéndolo a una obligación económica o deuda a cargo de la Hacienda Pública”. Certifica, pues, la inexistencia de norma de Derecho Administrativo que fije el plazo de prescripción de referencia y la consiguiente necesidad de proceder a la aplicación supletoria de la norma de derecho privado correspondiente, “que no es otra que el artículo 1964.2 del CC”.

En esta línea, una de las circunstancias censuradas por la sentencia en relación con el debate planteado es que esa misma Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía se hubiese apartado en la instancia del criterio seguido en varios precedentes en los que, precisamente, su Pleno había entendido aplicable el citado plazo de prescripción del CC a las acciones de reclamación por incumplimiento de convenios urbanísticos.

En definitiva, puede comprobarse que, en contraposición con la sentencia previa de 22 de enero de 2020 de la misma Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo, la de 29 de enero sí realiza, en nuestra opinión, un destacable esfuerzo de análisis, ajustándolo a las concretas circunstancias concurrentes y garantizando que la remisión supletoria, bien a otras normas de Derecho Administrativo bien al Derecho Civil, resulte plenamente justificada.

Ambos pronunciamientos, en consecuencia, presentarían signos de discordancia. Así, por ejemplo, la extrapolación a la primera sentencia del razonamiento ahora expuesto sobre la exigencia de una adecuación completa entre el supuesto de hecho analizado y el contemplado en la norma empleada para colmar la laguna jurídica identificada podría haber llevado a una solución diametralmente opuesta. Así, podría haber hecho que en su sentencia de 22 de enero de 2020 el Tribunal Supremo optara por remitirse al Derecho Civil, en vez de forzar la aplicación de una norma de Derecho Administrativo sobre responsabilidad contractual (artículo 200 de la Ley de Contratos del Sector Público) a un supuesto de hecho de responsabilidad extracontractual o aquiliana (cesión anticipada de derechos de crédito futuros derivados de una eventual responsabilidad patrimonial de la Administración) respecto del que ya existiría una solución específicamente prevista en el artículo 1.271 del CC.

Partiendo de lo anterior, resulta cuando menos llamativo que la sentencia de 29 de enero de 2020 de la Sección Quinta no cite en ningún momento el criterio seguido por la de 22 de enero de la Sección Octava, pese a ser inmediatamente anterior a ella y presente una línea de razonamiento claramente divergente.

En este contexto, y con el fin de poder seguir calibrando la evolución que experimente el criterio jurisprudencial sobre la cuestión planteada en esta materia de la supletoriedad, reiteramos, en todo caso, la conveniencia de mantenerse expectantes ante los próximos pronunciamientos que puedan dictarse al respecto.