La Constitución financiera en el proyecto chileno

Por ejemplo, en la actual Constitución Política de 1980 existen los siguientes artículos sobre este tema: el 19 Nº 20 sobre la no afectación de tributos a un destino determinado; 32 Nº 20 sobre la atribución exclusiva del presidente de cuidar la recaudación de las rentas públicas y decretar su inversión con arreglo a la ley; 67 incisos 4° y 5° que tratan la prohibición de aprobar gastos con cargo a los fondos de la nación sin que se indiquen las fuentes de recursos necesarios para atender dicho gasto; y si la fuente de recursos otorgada por el Congreso fuere insuficiente para financiar cualquier nuevo gasto que se apruebe, el presidente, al promulgar la ley, previo informe favorable del servicio o institución a través del cual se recaude el nuevo ingreso, refrendado por la CGR, deberá reducir proporcionalmente todos los gastos, cualquiera que sea su naturaleza. En los artículos 98 y 99, la fiscalización por la Contraloría del ingreso e inversión de los fondos públicos; y el 100 que establece que las tesorerías no pueden efectuar pagos sino en virtud de un decreto o resolución expedida por autoridad competente, en que se exprese la ley o la parte del presupuesto que autorice aquel gasto. En todo caso, estas disposiciones se replican en la NC.

Por otro lado, en la NC son muchas las disposiciones que al aplicarse ejercerán presión financiera al Estado y sus organismos, ya que contienen nuevos derechos de corte social y porque crean nuevas organizaciones públicas necesitadas de recursos para poder existir y cumplir sus funciones (por ejemplo, 176§1, 36§8, 45§3, 44§9, 50§2, 85§2, 90, 235, 212§1). No es de extrañar, entonces, que la NC sea objeto de estudio por personas interesadas en avaluar el costo neto de implementación de la NC, calculado sobre el PIB anual, la media de gasto público de países OCDE, u otro criterio.

Pues bien, la NC contiene, como una novedad, un párrafo intitulado “Autonomía Fiscal” dentro del Capítulo VI sobre Estado Regional y Organización Territorial (244-250). Sus disposiciones tienen relación con una diversidad de cuestiones en el ámbito de la división del Estado en lo interno, tales como el reconocimiento de la autonomía financiera de entidades territoriales y sobre su alcance (245§1, 246§1), principios de la autonomía financiera en el ámbito de las autonomías territoriales (246§2), fuentes y distribución de ingresos públicos (247 y 248§1), compensaciones financieras, vertical y horizontal (249), ejecución progresiva del presupuesto en el nivel subnacional (245§2), estabilidad macroeconómica y fiscal (245§3), creación de un fondo de contingencia y estabilización macroeconómica (249§3), emisión de deuda (264, 266, 267, 250) y control de la gestión financiera por contralorías regionales (355§5). Se suma, en el Capítulo V “Buen Gobierno y Función Pública” de la NC, el artículo 183, que sienta las bases constitucionales fundamentales de las finanzas públicas.

En efecto, el183§1 dispone que “Las finanzas públicas se conducirán conforme a los principios de sostenibilidad y responsabilidad fiscal, los que guiarán el actuar del Estado en todas sus instituciones y en todos sus niveles.” Sostenibilidad fiscal implica que si los derechos fundamentales o, también, los bienes públicos se deben financiar permanentemente (egresos y compromisos), ello exige que los ingresos también deban ser permanentes. Luego, la responsabilidad fiscal se liga a una suficiencia financiera, que exige del Estado y sus organismos cooperar y colaborar entre sí para evitar duplicidad e interferencia de funciones, compatibilizar la ejecución de planes, programas y acciones con las disponibilidades presupuestarias asignadas, de modo que la ejecución presupuestaria no genere déficit ni superávit. Además, solidarizar y compensar al interior de entidades territoriales la asignación financiera según sus distintos grados de desarrollo relativo, y manejar con eficiencia económica los recursos, es decir, asignándolos en la búsqueda del máximo bienestar de la colectividad, expresado en la mayor cantidad de unidades de bienes públicos generados con ellos o, en otras palabras, haciendo rendir y aprovechar de mejor manera el dinero público en objetivos de interés general.

En el 183§2 se establece que el Estado usará sus recursos de forma razonable, óptima, eficaz y eficiente. Mientras que los conceptos de eficacia y eficiencia son bien conocidos en las ciencias jurídicas, es una incógnita la idea de que los recursos monetarios se utilicen, además, de forma razonable y óptima. Primero, porque en el caso de lo razonable (la NC no dice “racional”) no es claro si la NC se inclina por una razonabilidad jurídica, política o económica, o por un poco de cada una. Luego, en el caso de lo óptimo, como el Estado no es una organización empresarial que busca la maximización de las utilidades o del valor de los derechos de sus accionistas, habría que entender que el óptimo financiero exige que el Estado y sus organismos, en cumplimiento de sus funciones, utilicen tanto recursos propios como ajenos y que, en ese trance, busquen un equilibrio entre el riesgo financiero del sector público, en general, y el rendimiento de esos recursos en bienes públicos, de modo tal que se maximice el valor del presupuesto público. Enseguida, el mismo 183§2 dispone que el uso y disposición de los recursos financieros debe ser siempre para beneficio de las personas, es decir, para la realización de sus derechos y en función de los objetivos que la Constitución y las leyes les impongan.                       

Por último, en el 183§3 se establece que el mal uso (uso ilegal o desviado) de los recursos públicos da lugar a responsabilidades (personales), las que pueden ser administrativas, civiles, penales y políticas, y que el legislador deberá establecer mecanismos para un resarcimiento efectivo del patrimonio público.

En consecuencia, en la NC lo financiero es la otra cara de la medalla de los derechos fundamentales y de las entidades que se crean para protegerlos y garantizarlos. Todos ellos deben ser adecuada y progresivamente financiados, porque en la posibilidad de que las personas ejerzan en plenitud sus derechos fundamentales se juega el goce de una vida digna, la democracia, la paz y el equilibrio de la naturaleza, según lo destacan los artículos 17§2 y 20§1 y 2. En otras palabras, pecunia nervus rerum: de aprobarse la NC, el dinero público constituirá el sistema nervioso del futuro Estado social.