Los PERTE se alzan como una prometedora fórmula de colaboración público privada y de 'project finance' en España

Régimen legal de los PERTE

Los PERTE se regulan en el Capítulo III del Título II del Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, publicado en el BOE del 31 de diciembre de 2020, que los presenta como una nueva fórmula de colaboración público privada. Se crean con vocación de permanencia con el propósito expreso de conseguir una colaboración público-privada de gestión ágil pero la norma afirma que son especialmente interesantes para su aplicación en el ámbito del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (el “Plan”).

La regulación es por ahora esquemática y, para conocer mejor su configuración e implicaciones, habrá que esperar a las normas reglamentarias de desarrollo, en particular la futura Orden de la Ministra de Hacienda y las demás órdenes ministeriales cuya habilitación contempla del Real Decreto-ley, así como a la aprobación por el Consejo de Ministros del propio Plan.

No queda por ahora muy clara su exacta naturaleza, ya que los PERTE se han anunciado como una figura de colaboración público-privada. Pero el Real Decreto-ley no modifica propiamente la legislación de contratos públicos para insertar en ella esta figura y más bien parece tratarse de una categoría amplia o superior que luego podrá instrumentarse a través de cualquiera de las fórmulas contractuales existentes, desde la concesión de obra o servicio público hasta la sociedad de economía mixta.

Tipos de proyectos y participantes

La exposición de motivos del Real Decreto-ley se refiere a estos proyectos como estructurales y de tracto transformador. Su tipología en cuanto al objeto podrá ser muy variada y los criterios que se enuncian para caracterizarlos son muy amplios, yendo desde la importante contribución al crecimiento económico, y el remedio de deficiencias del mercado y retos sociales, hasta su carácter innovador y de valor añadido en términos de I+D+i o, desde luego, su contribución a la realización de los objetivos del Plan.

En todo caso, formalmente, la declaración de PERTE requiere acuerdo del Consejo de Ministros. Se trata en efecto de un instrumento estatal, al igual que el nuevo Registro de entidades interesadas en los PERTE que dependerá del Ministerio de Hacienda. Sin perjuicio de las competencias y participación de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales en la ejecución del Plan y de su capacidad de auto-organización en relación con dicha participación.

En cuanto a las entidades que podrán participar en los PERTE, el Real Decreto-ley es también muy flexible y el abanico parece alcanzar todo tipo de entidades, sean de naturaleza jurídica pública o privada, con tal de que se den de alta en el Registro antes indicado y en lo que parece serán sus distintas secciones.

Técnicas de puesta en práctica y posible recurso al 'project finance'

Ahora bien, dentro de la amplitud y generalidad de los PERTE, que parece podrán incluir también iniciativas sin fin de lucro e incluso actividades no propiamente económicas, sí discernimos elementos que apuntan claramente a que puedan desarrollar proyectos propiamente dichos, intensivos en capital y a largo plazo y de naturaleza económico-empresarial.

Observamos en efecto que el Real Decreto-ley distingue los PERTE que consistirán en un proyecto único, claramente definido, de aquellos otros que serán meros grupos de proyectos integrados que compartan estrategias u objetivos comunes. Detrás de esa singularidad de propósito encontramos uno de los elementos inherentes a la industria de los proyectos y un primer requisito para la obtención de financiación sin recurso.

También constatamos que el legislador ve en los PERTE una manera de acometer proyectos arriesgados e innovadores, supliendo así el problema de infra-inversión debido a la normal aversión del sector privado al riesgo intenso que pueden suponer este tipo de proyectos y la necesidad en este sentido de recurrir a fórmulas de colaboración público privadas. Esta es una alusión muy interesante que parece quizás anunciar la asunción por la parte pública de riesgos ligados a la novedad del objeto o de la tecnología, siendo frecuente el uso de la palabra “disruptiva” por la norma.

Se intuye pues la posibilidad de que los promotores del PERTE acometan una fuerte inversión, financiada a través de préstamos y ayudas del Plan, consistente en el desarrollo de un activo o un equipamiento, de naturaleza más o menos tangible o intangible, reservándose el sector público un notable margen de riesgo.

El Real Decreto-ley no baja al detalle de identificar los posibles flujos derivados del PERTE ni algo parecido a un off-taker. Sería por lo tanto aventurado afirmar ahora con seguridad la aptitud de muchos PERTE para ser objeto de project finance. Sin embargo, esta posibilidad nos parece probable dada las referencias en todo el Real Decreto-ley a los contratos público-privados clásicos, incluyendo el de concesión de obra o servicio públicos y, por lo tanto, la posible existencia de una retribución equivalente a las previstas para este tipo de proyectos (es decir, una tarifa).

El futuro ya está aquí

Cualesquiera que sean los concretos rasgos que adopten los PERTE, una vez que los distintos ministerios saquen a concurrencia los suyos o se perfilen de cualquier otro modo, podremos apreciar hasta qué punto requerirán aportes significativos de capital y deuda de origen privado. Creemos desde luego que no pocos la necesitarán y podrán recibir incluso préstamos sin recurso y a largo plazo para hacerlos viables.

En todo caso, incluso en PERTE que no respondan a esquemas clásicos de diseño, construcción, operación y reversión (BOOT) de proyectos, surgirán especiales necesidades de financiación para, por ejemplo, pre-financiar subvenciones y garantizar anticipos (el Real Decreto-ley amplía y flexibiliza los pagos anticipados en contratos públicos) relacionados con este tipo de desarrollos.

Así como el acceso de España en los años 90 a los fondos estructurales europeos creó un boom de financiación de infraestructuras espectacular, o los programas de Private Finance Initiative en el Reino Unido desde finales de la misma década dinamizaron todo tipo de proyectos novedosos, los PERTE y el Plan pueden generar también una ola de proyectos en España. Es importante que los promotores, los fondos de infraestructuras y los bancos y demás actores estén atentos a los desarrollos de esta figura.