Ley Helms-Burton: ¿qué implica y de qué mecanismos de defensa disponen los particulares y empresas de la UE?

¿Qué sucederá a partir del 2 de mayo de 2019?

En marzo del año 1996, coincidiendo con el derribo en espacio aéreo cubano de dos avionetas del grupo “Hermanos al Rescate”, la administración del presidente Bill Clinton firmó la llamada Ley de la Libertad Cubana y Solidaridad Democrática (Cuban Liberty and Democratyic Solidarity Act of 1996); también conocida como Ley Helms-Burton.

Uno de los títulos más controvertidos de la Ley Helms-Burton es el conocido como Título III por el cual, en esencia, se viene a regular la posibilidad de que cualquier ciudadano estadounidense que hubiera estado afecto por expropiación de activos fruto del proceso revolucionario cubano, ejercite acciones frente a las personas físicas o jurídicas que trafican con tales bienes.

El carácter controvertido del citado título, dada su naturaleza de norma extraterritorial, motivó la inclusión de una prerrogativa presidencial para poder proceder a su suspensión. Con base en tal prerrogativa, el Título III ha venido suspendiéndose de vigencia desde el mismo momento de la firma de la norma, por períodos sucesivos de seis meses. Sin embargo, con el inicio del año 2019 se ha vivido un cambio de tendencia respecto del uso de la prerrogativa de suspensión del Título III que ha culminado con su entrada plena en vigor el 2 de mayo de 2019.

La entrada en vigor del Título III ha motivado numerosas reseñas a modo de advertencia de las acciones que podrían nacer, en este caso, frente a personas españolas con intereses en Cuba. Los amplísimos términos en los que la Ley Helms Burton define el término “traficar” (trafficking), favorecerían el intentar extender los efectos de la normativa extraterritorial estadounidense a un amplísimo espectro de personas y entidades que incluye, no sólo a propietarios, compradores y vendedores de bienes confiscados –nuevamente, utilizando el literal de la norma-, sino, también a cualquiera que controla, usa o administra estos bienes, participe en una actividad comercial que se beneficie de tales propiedad confiscada o, en general, obtiene un beneficio de su explotación, incluso cuando sea por mediación de otra persona. Prueba de ello es que a día de hoy existen ya unas 6.000 reclamaciones recogidas en el Registro estadounidense de Liquidación de Reclamaciones Internacionales. Resulta por tanto altamente recomendable analizar con detalle la vinculación existente con cualquier actividad económica realizada en Cuba, a fin de determinar si ésta queda incluida dentro del término “traficar”.

Seguidamente, se resumirán algunas de las medidas que tales personas pueden –y, en algunos casos, deben- tomar en el ámbito de la Unión Europea si son objeto de reclamación, o de amenaza de aplicación, bajo la Ley Helms-Burton. Todo ello, esencialmente, a la luz de la normativa antídoto aprobada por la Unión Europea[1].

La respuesta de la UE. El reglamento nº 2271/96 y su normativa de desarrollo

Como se acaba de indicar, la UE (entonces CE) se opuso frontalmente a la promulgación de la Ley Helms Burton y a la normativa estadounidense de bloqueo frente a Irán y Libia (Iran and Libya Sanctions Act of 1996), al considerarlas normas de naturaleza extraterritorial y contrarias al Derecho internacional público. Con la finalidad de combatir o al menos limitar los efectos de dichas normas, el legislador comunitario adoptó un elenco de normas para conjurar los efectos de esta normativa (“normas antídoto”), que constituyen el llamado “estatuto de bloqueo comunitario”. La herramienta esencial de esta normativa es el Reglamento (CE) nº 2271/96 del Consejo de 22 de noviembre de 1996 relativo a la protección contra los efectos de la aplicación extraterritorial de la legislación adoptada por un tercer país, y contra las acciones basadas en ella o derivadas de ella[2].

El Reglamento 2271/96 ha sido recientemente actualizado y desarrollado a través de dos instrumentos. El de mayor relevancia de cara a combatir los efectos de la Ley Helms-Burton es el Reglamento de Ejecución (UE) 2018/1101 de la Comisión, de 3 de agosto de 2018, por el que se establecen los criterios para la aplicación del artículo 5, párrafo segundo, del Reglamento (CE) nº 2271/96 del Consejo, relativo a la protección contra los efectos de la aplicación extraterritorial de la legislación adoptada por un tercer país, y contra las acciones basadas en ella o derivadas de ella[3]. Asimismo, el Reglamento 2271/96 se complementa a través de disposiciones de los Estados miembros, centradas, en particular, en concretar el régimen de sanciones establecido por el propio Reglamento. En el caso de España, dichas disposiciones se contemplan en la Ley 27/1998, de 13 de julio, sobre sanciones aplicables a las infracciones de las normas establecidas en el Reglamento (CE) número 2271/96, del Consejo, de 22 de noviembre, relativo a la protección frente a la aplicación extraterritorial de la legislación de un país tercero.

Los ejes fundamentales en torno a los cuales se vertebra el Reglamento 2271/96 son los siguientes:

• Prohibición de que los particulares y empresas comunitarias cumplan los requisitos o prohibiciones, incluidos los requerimientos de juzgados extranjeros, basados en los instrumentos legislativos de terceros países listados en su Anexo, a menos que la Comisión Europea autorice el cumplimiento.

• Obligación de notificar a la Comisión cuando cualesquiera de los sujetos antes mencionados se vean afectados, de forma directa o indirecta, por la aplicación de la normativa estadounidense.

• Reconocimiento de un derecho de compensación por los daños sufridos como consecuencia de la aplicación de la normativa estadounidense.

• Posibilidad de demandar ante los tribunales de los Estados miembros para ejercitar el derecho antes mencionado.

• Denegación del reconocimiento de las resoluciones dictadas por órganos jurisdiccionales extranjeros que apliquen la normativa estadounidense.

Los sujetos amparados por el Reglamento, pero también obligados por deberes que en él se enumeran, se enumeran en el artículo 11 y son los siguientes:

1. toda persona física residente en la UE[4] y nacional de un Estado miembro;

2. toda sociedad constituida en la UE;

3. toda persona física o jurídica contemplada en el apartado 2 del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 4055/86 (nacionales de los Estados miembros establecidos fuera de la Comunidad y a las compañías navieras establecidas fuera de la Comunidad y controladas por nacionales de un Estado miembro, siempre que sus buques estén registrados en ese Estado miembro con arreglo a su legislación);

4. cualquier otra persona física residente en la UE, a menos que se encuentre en el país del que es nacional; y

5. cualquier otra persona física que se encuentre en la Comunidad, incluidos sus aguas territoriales y el espacio aéreo, y en toda aeronave o buque sujetos a la jurisdicción o control de un Estado miembro, que actúen profesionalmente.

¿Qué deberes impone el derecho de la UE a los particulares afectados?: notificación y remisión de información

El artículo 2 del Reglamento 2271/96 obliga a las personas enumeradas en el artículo 11 a notificar a la Comisión en el caso de que se vieran afectadas –directa o indirecta- en sus intereses económicos o financieros como consecuencia de la aplicación de la Ley Helms-Burton o por las posibles acciones que se fundamenten en ella. La notificación deberá realizarse en un plazo de 30 días a partir de la fecha en que tuvo conocimiento de dicha circunstancia. En el caso de que se vieran afectados los intereses de una persona jurídica, esta obligación recaerá sobre los directores, ejecutivos y otras personas con responsabilidad de gestión.

La Comisión y, en el caso de España, la Secretaría de Estado de Comercio (artículo 2.2 Ley 27/1998) podrán requerir a la persona afectada para que facilite toda la información que considere pertinente en un plazo de 30 días a partir de la fecha de la solicitud. La información se podrá facilitar, bien directamente a la Comisión Europea, bien, en el caso de España, a través de la Secretaría de Estado de Comercio (artículo 2.3 de la Ley 27/1998). Si se optara por facilitar directamente la información a la Comisión ésta deber informar inmediatamente a las autoridades competentes del Estado miembro en el que resida o se haya constituido en sociedad la persona que haya facilitado la información.

La prohibición general de cumplir la Ley Helms-Burton y la posibilidad de solicitar autorización para no respetar dicha prohibición

El artículo 5 del Reglamento 2271/96 prohíbe que las personas mencionadas en el artículo 11 del Reglamento respeten directamente o a través de filiales o intermediarios los requisitos o prohibiciones contemplados en la Ley Helms-Burton. Esta prohibición incluye asimismo los posibles requerimientos de juzgados extranjeros basados en dicha Ley.

No obstante lo anterior, la Comisión podrá autorizar el respeto total o parcial a la legislación extraterritorial estadounidense cuando se considere que el incumplimiento puede perjudicar gravemente los intereses del particular o de la propia UE (artículo 5.2). La Comisión estará asistida por un Comité formado por representantes de los Estados miembros y presidido por el representante de la Comisión.

El procedimiento para obtener dichas autorizaciones se contempla de forma detallada en el Reglamento de Ejecución 2018/1101. Las solicitudes, debidamente motivadas, se remitirán a la Comisión Europea y, en concreto, al Servicio de Instrumentos de Política Exterior. El artículo 4 Reglamento 2018/1101 contiene 14 criterios no exhaustivos ni acumulativos que podrán ser tenidos en cuenta a la hora evaluar las solicitudes. El mencionado precepto concede un gran margen de flexibilidad a la Comisión y, en cualquier caso, el último criterio enumerado contiene una cláusula de cierre que permite tener en cuenta cualquier otro factor pertinente para acreditar la existencia de un perjuicio grave para el particular o para la propia UE, en el caso de incumplir lo estipulado en la Ley Helms-Burton.

Régimen sancionador y multas coercitivas

En caso de incumplimiento de las obligaciones o prohibiciones impuestas por el Reglamento, éste contempla la imposición de sanciones, si bien deja en manos de cada Estado miembro su concreción. Por lo que se refiere a España, el régimen sancionador se contempla en la Ley 27/1998. Un elemento a tener en cuenta de la norma española (artículo 4.2) es que en aquellos supuestos en los que se vean afectados los intereses de una persona jurídica, responderán solidariamente la persona jurídica y los administradores de la sociedad.

Las sanciones previstas por la Ley 27/1998 (artículo 5) se gradúan en: leves, graves o muy graves. La cuantía de la sanción se deberá determinar en atención a la magnitud de los intereses económicos o financieros afectados y oscila entre 1.502,53 € y 60.101,21 €. No obstante, la cantidad puede ser superior si los intereses económicos o financieros afectados excedieran los 6.010.121,04 €. En estos casos la infracción grave podrá ser sancionada con una multa superior, proporcional a los intereses económicos o financieros en presencia, hasta un máximo de 601.012,10 €. Debe tenerse en cuenta que las cantidades están cuantificadas en la Ley en pesetas y que no han sido actualizadas desde su promulgación.

Asimismo (artículo 7), se prevé la posibilidad de que, al margen de las sanciones expuestas, se impongan multas coercitivas, previo apercibimiento, en aquellos casos en los que las personas requeridas para dar información a la Comisión Europea o a la Secretaría de Estado de Comercio no atiendan tales requerimientos. Las multas coercitivas tendrán un máximo global de 30.050,61 €.

Escenario de litigación defensivo/reactivo

Desde un punto de vista más jurídico-privado derivado de reclamaciones o inicio de acciones en aplicación, o con base en, la Ley Helms-Burton, el Reglamento 2271/96 prevé las siguientes medidas antídoto:

Denegación del reconocimiento de resoluciones judiciales o administrativas extranjeras que apliquen la Ley Helms-Burton y no cooperación con las autoridades extranjeras

Según el artículo 4 del Reglamento 2271/96, las resoluciones de juzgados o tribunales y las decisiones de autoridades administrativas ubicados fuera de la UE, que hagan efectiva, directa o indirectamente, la Ley Helms-Burton o acciones basadas o derivadas de ella, no serán reconocidas ni ejecutadas en modo alguno en la UE. Con esta contra-medida se pretende dejar a salvo de la Ley Helms-Burton los activos radicados en la UE de las personas incluidas en el ámbito de aplicación del Reglamento 2271/96.

A lo anterior hay que añadir la prohibición contemplada en el artículo 5.1 del Reglamento de atender a requerimientos de juzgados extranjeros que se encuentren tramitando procedimientos derivados de la aplicación de la Ley Helms-Burton. Ello impide, por ejemplo, atender notificaciones o solicitudes de práctica de prueba que tengan su origen en tales juzgados. La Ley 27/1998 considera el incumplimiento de esta prohibición como una falta grave (artículo 3.2). Recuérdese, no obstante, que es posible solicitar la pertinente autorización de la Comisión para eludir esta prohibición.

Las medidas expuestas deben ponerse en valor en el seno de los correspondientes procedimientos de reconocimiento y ejecución de resoluciones extranjeras (de auxilio/colaboración, cautelares o definitivas) que puedan abrirse en la UE en relación con un proceso, directa o indirectamente, derivado del Título III de la Ley Helms-Burton tramitado en Estados Unidos. Por tanto, frente a una reclamación o amenaza de ésta al amparo del Título III de la Ley Helms-Burton, es recomendable identificar qué jurisdicciones de la Unión Europeas podrían ser llamadas a relacionarse con tal procedimiento, a los efectos de planificar con antelación la debida reacción.

Derecho a obtener compensación por los daños derivados de la aplicación de la Ley Helms-Burton

El artículo 6 del Reglamento concede a las personas incluidas en el ámbito de aplicación del Reglamento 2271/96 acción para obtener una compensación por cualquier daño, incluido las costas procesales, que se les cause como consecuencia de la aplicación de la Ley Helms-Burton. Con esta contra-medida se pretenden neutralizar las reclamaciones que puedan iniciarse al amparo del Título III de la Ley Helms-Burton, calificando jurídicamente de daño compensable cualquier consecuencia que de aquella aplicación se derive; por medio del escenario de contra-demandar.

Las acciones en reclamación de tal compensación podrán iniciarse frente a la persona física o jurídica que haya causado el daño, así como frente a cualesquiera otras personas que actúen en su nombre o como intermediarios[5]. En tal caso, se podrán ejercitar acciones frente a los tribunales de cualquier estado de la UE que sean competentes en aplicación del Reglamento (UE) 1215/2012, también conocido como Reglamento Bruselas I bis (el Reglamento 2271/96 hace referencia al Convenio de Bruselas de 1968, pero dicho texto convencional ha sido sustituido por el mencionado Reglamento). Además, el artículo 5.1 abre nuevos foros de competencia, adicionales a los contemplados en el Reglamento Bruselas I bis y permite presentar la demanda ante los tribunales de cualquier Estado en el que la persona o entidad causante de los daños o quien actúe en su nombre o como intermediario posea bienes.

A los efectos de esta medida, por tanto, es importante identificar a las personas físicas o jurídicas que impulsen un procedimiento al amparo del Título III de la Ley Helms-Burton, incluyendo la identificación de los representantes o intermediarios que utilicen en tal reclamación, para posteriormente identificar y localizar los intereses económicos y bienes que todas ellas pudieran tener en cualquier estado miembro de la UE.

En consecuencia, es recomendable que cualquier reclamación que se curse en Estados Unidos, al amparo del Título III de la Ley Helms-Burton, frente a compañías con intereses en Cuba, sea analizada desde el punto de vista del acervo comunitario a los efectos de planificar con antelación las medidas judiciales reactivas que puedan iniciarse en la UE para neutralizar o mitigar los efectos de aquel procedimiento.